近日，由中国财政发展协同创新中心（后文简称“中心”）副主任姚东旻教授，博士生苏代钰，硕士生蒋婉蓉、张容瑜共同撰写的论文《财政与货币系统关联效应研究——兼论中国现代财税金融体制建设》在我校AA类学术期刊《经济研究》2024年第10期刊发。
“建立现代财税金融体制”的新要求亟需认识我国“财政”与“货币”之间的内在联系。中心新市场财政学团队长期专注于“财政货币协同效应”问题，该成果是在前期对财政货币关系理论与实证研究的基础上取得的又一次突破。前期系列研究成果如下：
[1] 李俊生、姚东旻、李浩阳，2020：《财政的货币效应——新市场财政学框架下的财政-央行“双主体”货币调控机制》，《管理世界》第6期。
[2] 姚东旻、朱泳奕、张鹏远，2022：《政府债务的货币效应——基于新市场财政学“财政-央行双主体”货币调控理论》，《财经研究》第10期。
[3] 姚东旻、苏代钰、蒋婉蓉、张容瑜，2024：《财政如何影响货币创造：被动效应与主动控制》，《南开学报（哲学社会科学版）》第1期。
[4] 姚东旻、苏代钰、崔孟奇，2024：《政府债券发行的货币政策支持——来自我国央行公开市场操作的实证证据》，《系统工程理论与实践》第10期。
【研究梗概与边际贡献】
“十四五”规划中提出了“建立现代财税金融体制”的新要求，这意味着在强调财政与货币金融政策的协同配合时，不能简单将“财政”与“货币”作为独立的个体，而应关注到两者内在的耦合联系。
财政与货币系统的关联效应，在理论基础、历史实践和政策实践层面都具备详实论据。理论层面，虽然主流货币理论对于货币的探讨大都集中于银行系统，但是一些非主流货币理论已经意识到财政也是货币创造的重要主体之一。历史层面，我国具有财政体制与货币体制有机统一的实践传统，财政收支的货币化和政府对铸币权的垄断使得财政收支成为回笼和投放货币的主要方式，同时，由财政主导的政策性赊贷是金融的政策作用和财政对金融的引导作用的早期体现。政策层面，我党在革命战争年代，就开始积累财政参与货币创造的丰富政策实践，一直将货币创造作为一项公共权力，服务各个时期党的政治经济任务。然而，一些非主流货币理论虽在各自的理论范式下提出了财政参与货币创造的途径，但都缺少对财政参与货币创造的分析框架，并且遗留了“理论途径能否在实践中实现？”和“需要给予财政参与货币创造多大关注度？”两个重要问题。
因此，为系统回答上述两个重要问题，本文首先在理论文献和历史实践基础上，构建了以“制度基础—调控能力”为主线的财政影响货币系统的综合性分析框架（参见图1）。具体来看，本文构建的综合性分析框架的逻辑起点是，回答“财政是否具有影响货币市场的可能性”的问题，首先阐述了财政参与货币创造的制度基础，这一过程使用理论分析中将财政嵌入货币供给和公共金融产品生产的框架。进一步地，在确认了财政制度的货币效应后，就要回答“应当给予财政多大关注度”的问题，在分析过程中使用理论分析中的总量和结构的思路，在总量分析中，研究财政对流通中货币量的影响，在结构分析中，讨论财政在公共金融产品生产中撬动的货币量的问题。
本文可能的边际贡献在于：第一，将货币国定论等理论中关于“财政是货币创造主体之一”的理论推断深入到制度基础层面。第二，补充了现代货币理论中的重要论述“政府财政开支增加了银行系统中的现金和银行准备金，而私人部门的纳税导致法定货币的灭失”成立的条件——国库集中收付制度。第三，本文构建的以“财政实践为主线，货币理论为支线”的财政影响货币系统的综合性分析框架，也许能为后续分析财政的货币效应提供框架借鉴。第四，本文构建的“央行-财政双主体”货币调控体系，也许能为《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中要求的“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币等政策协同发力”，提供一定的理论依据与实践操作参考。
【研究结论：核心命题与结论】
文章遵循财政影响货币创造的综合性分析框架，探索了会影响货币供给和公共金融产品生产的财政制度体系，并据此提出3个命题。第一，我国国库制度经历了从分散到集中的变化，目前国库集中收付制度具有“高度集中”与“统一管理”的特征，国库集中收付制度使财政资金成为流通体系之外的资金。一方面，零余额账户发挥中转财政资金的功能，使得财政性资金能够全部集中存放于国库单一账户，国库因此具有“集中”功能。另一方面，设置在央行的国库单一账户在进行货币供应量统计时不纳入统计口径，这就将国库资金与货币流通隔离开来，国库因此具有“隔离”功能。财政进出国库将导致国库账户与货币流通体系之间的资金流动，进而影响货币创造。由此文章提出命题1：政府财政部门可以基于国库集中收付制度的“集中”与“隔离”功能，通过财政收支活动影响货币供给。其中，财政收入与货币供给负相关，财政支出反之。第二，由财政部门履行对国有商业银行的出资人职责，是我国国有商业银行“财权”归属的关键特征，也是财政部门影响货币创造的关键制度保障。国有商业银行由全民所有，国务院代表国家行使对国有商业银行的所有权，并且授权财政部和地方各级财政部门履行对国有金融资本的出资人职责。履行出资人职责的财政部门对相关金融机构，依法依规享有参与重大决策、选择管理者与享有收益的约定控制权。财政部发布的《商业银行绩效评价办法》从四个维度构建评价指标体系要求商业银行在追求经济增长的同时，必须注重发展效率与质量的平衡，通过对关键权力的约束，能够深刻影响国有商业银行的信贷规模和方向。由此文章提出命题2：财政部门可以通过履行对国有商业银行的出资人职责调整其重大事项决策、管理者选择与收益留存，进而影响货币供给与公共金融产品生产。并且，货币供给与公共金融产品生产，和财政部门对国有商业银行的绩效评价考核侧重方面呈正向相关关系。第三，“三农”、小微企业等在内的主体因为存在回报周期长等特征而被商业银行认为是高风险信贷需求方，在获取信贷时易被排斥。由于这类群体生产的产品（或向其提供信贷）具有有限的非竞争性或非排他性，为充分发挥其正的外部性，财政部门从资本控制等方面建立了较为完善的政府性融资机构担保增信制度，将其模糊的信贷需求转变为实在的信贷需求。由此文章提出命题3：政府财政部门建立的财政性信贷制度，通过提高信贷供给与信贷需求的适配度，或者将模糊的信贷需求转化为实在的信贷需求，增加了对公共金融产品的供给。
文章进一步使用我国的财政金融实践数据探究了财政通过国库集中收付制度、履行对国有商业银行的出资人职责和财政性信贷制度能够在多大程度上影响货币供给和公共金融产品生产的问题。第一，本文爬取了中国人民银行官网上2013—2023年间2256份公开市场业务交易公告，使用文本分析方法，得到公开市场业务交易公告的原因主要是财政原因。并且进一步聚焦国库库款变动率与Shibor变动率两个波动序列，发现二者间存在着明显的“波峰对波谷”特征，对财政收支的制度安排也使财政对货币市场的调控有明显的季节规律。由此得到核心结论1：财政收支通过国库集中收付制度对广义货币供给产生了重要影响，并且财政收支对广义货币供给的影响具有明显的季节性特征。第二，本文依据“2023年中国银行业100强”排行榜，手工搜集整理了这100家银行第一大股东的详细资料，并进一步采用递归分析法对多层级的股权结构进行穿透式分析，结果发现国家或其授权投资主体以绝对优势控股了主要商业银行。由此得到核心结论2：由财政部门履行出资人职责的国有商业银行，在货币创造中处于关键地位。第三，本文手动搜集整理了2013—2022年间全国财政决算报告中与财政贴息相关的预算科目和其配套的政策文本，并结合贷款市场报价利率、金融机构平均贷款利率来计算和分析我国由财政贴息支持的信贷的规模与结构。计算结果显示，在总量方面，2013—2022年，平均每年至少有10.18%的贷款由财政贴息支持。并且，受财政贴息支持的贷款规模逐年上升。在结构方面，财政贴息支持农林水的力度最大，但近几年由财政贴息支持的农林水贷款占总贷款的比例逐渐下降，而由财政支持的普惠金融贷款规模比例在逐渐上升。由此得到核心结论3：2013—2022年，金融机构贷款中平均每年至少有10.18%的信贷属于财政性信贷，并且近5年财政性信贷相对商业性信贷的比例呈上升趋势。
【政策建议】
在确认了财政部门对货币市场的影响基础上，文章构建了如图2所示的“央行-财政双主体”货币调控体系，并分析了如图3所示的财政部门和央行协同配合的联结点。
央行和财政部在调控货币市场时，二者的政策工具、操作目标（对象）存在较大差异且在不同领域各有优劣，这决定了二者需要协同配合以共同实现政策目标：
一是央行通过公开市场操作积极配合国库的财政收支活动。财政收支通过国库集中收付制度对货币供给的影响是常态化的，需要常态化的货币政策工具与之配合。国库存款变动具有明显的周期性特征，在税收大月和财政支出大月，央行可以采取前瞻性、系统性的公开市场操作，保持货币供应量总体平稳；
二是财政部门履行对国有商业银行的出资人职责配合央行实施宏观审慎管理。一方面，财政部门要通过完善对国有商业银行综合评价结果的实质激励约束机制，激励国有商业银行在信贷投放中更加注重贯彻财政与货币政策意图，确保国家战略任务在信贷支持方面得到充分保障；另一方面，财政部门应强化对国有商业银行重大决策的参与，通过影响主要国有商业银行的资本结构和内部管理制度，配合央行实施宏观审慎管理的政策工具，确保银行业的健康发展和系统稳定；
三是利用国有金融资本的财政出资人特征拓展政府债务空间。一方面，发挥国有金融资本在政府债券承销、发行过程中的“压舱石”作用，保障政府债务发行、展期、置换与再发行的顺利进行。另一方面，财政部门可以集中调控债务资金的去向和实际工程进度，加快将货币资金转化为实际产出，使得债务拓展所导致的货币扩张速度与实体经济的增速相匹配，在政府债务扩张的同时，大大降低整体通货膨胀发生的可能性；
四是央行使用结构性货币政策工具配合财政部门提供公共金融产品。本文认为央行在调整货币总量时，优势显著；然后在调整货币结构时，也需要重视财政政策所发挥的重要作用，这就要求央行面向公共金融领域的结构性货币政策应该与财政政策方向一致，其结构性货币工具的主要职责是创造较为宽松的流动性环境，拓展财政部门提供公共金融产品的政策空间。
撰稿：苏代钰、蒋婉蓉、张容瑜
审核：姚东旻
责编：姚广
