近日，中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻教授就“在改革中进一步完善央地财政关系”主题接受《中国财经报》采访，全文内容如下：
在改革中进一步完善央地财政关系
央地财政关系是政府间财政关系的重中之重，也是与中国式现代化相适应的财政制度的重要组成部分。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，并对收入划分、财政事权和支出责任划分、转移支付等作出具体部署。
受访专家认为，《决定》提出一系列改革举措，瞄准中国式现代化目标，释放了适当加强中央财政事权、保障地方财政收入、减轻地方财政压力的信号，有利于更好调动两个积极性、提升政府治理效能。
找准央地财政关系痛点
在全面深化改革和推动中国式现代化的进程中，完善央地财政关系是财税体制改革的重要任务。
“完善央地财政关系是《决定》部署深化财税体制改革的三大任务之一，对于建立与中国式现代化相适应的财政制度意义重大。”中国社会科学院财政税收研究中心主任、研究员杨志勇指出，央地财政关系在很大程度上影响省以下财政体制的选择，关系到整个财政体制。
从构成看，央地财政关系包括收入划分、财政事权和支出责任划分、转移支付三个方面。
“收入划分涉及地方财源建设，直接影响各类要素畅通流动，关系到统一大市场的建设，中央和地方财政事权和支出责任划分、转移支付则直接影响基本公共服务均等化的推进。”中国财政科学研究院原副院长、研究员白景明认为。
当前，我国中央和地方财政关系仍存在一定程度的事权划分不够清晰、财力不够协调、区域不够均衡的问题。
事权划分不够清晰，主要表现为地方政府事权与支出责任不匹配，承担的事权往往超出其财政收入能力，导致其在履行事权时面临资金不足问题，财政体制的激励功能因此得不到有效发挥。此外，中央和地方共同事权的比例较高，可能导致职责不清、效率低下以及财政资源浪费。
财力不够协调，主要体现为一些地方政府面临刚性支出压力大、财政收入增长放缓并存的局面，导致财政收支矛盾加大，财政运行紧平衡特征凸显。
区域不够均衡，主要体现在不同区域间财政收支、地方财政自有财力水平、基本公共服务水平等方面均存在差异。
上述种种问题，既不利于政府有效提供基本公共服务，也与建立健全现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。如何通过改革平衡、优化中央与地方收入分配体系，形成事权和支出责任相匹配、能够调动各级政府积极性的政府间财政关系，成为完善中央和地方财政关系的着力点。
夯实地方财力基础
当前，我国财政运行处于紧平衡状态，部分地方政府和基层财政面临困难。《决定》强调，要增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。
具体来说，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。
财政部表示，将统筹考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等因素，分品目、分步骤稳妥实施消费税征收环节后移以及稳步下划地方，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。白景明认为，通过明确改革税种，有利于推动归属地方的收入更加稳定、更有保障。
“消费税征收在分品目、分步骤稳妥实施后下放至地方，能够对地方财力形成一定补充。”中央财经大学教授、中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻认为，上述措施最终能够对补充地方财力发挥多大作用，还需根据消费税、地方附加税以及地方税收管理权限等方面改革的具体情况综合确定。
对于非税收入，《决定》强调，规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。“规范非税收入管理，有助于增加地方财政透明度、构建更加稳健的财税体制；下沉部分非税收入管理权限也能够让地方政府更有效地分配资源，提高公共服务质量和效率，增强财政稳定性和可持续性。”姚东旻说。
中央财政适当承担更多支出责任
1994年分税制改革后，中央和地方开始按税种划分收入，形成了收入分配、事权及支出责任划分的体系框架。
自2016年国务院出台推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革指导意见以来，中央与地方财政事权和支出责任划分改革步伐加快，在医疗卫生、教育、生态环境、知识产权等领域出台了细分的改革方案，逐步实现财政事权与支出责任相适应。
有关专家指出，目前财政事权和支出责任划分仍有进一步提升和优化的空间。例如，部分领域财政事权与支出责任划分仍未理顺，共同事权财政支出占比较高；与事权和支出责任相适应的制度尚未建立健全，导致在实践中部分事权安排仍存在一定的偶然性和随意性。
《决定》明确，我国将适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。
“随着经济社会进一步发展，中央和地方事权和支出责任划分的具体领域也应与时俱进地拓展，才能使中央与地方财政事权、支出责任更清晰。”杨志勇指出。
“加强中央事权、提高中央财政支出比例，有利于中央政府在宏观调控中发挥更大作用，更好地促进区域协调发展和加快构建高水平全国统一大市场。就地方财政而言，中央安排支出、减少地方配套，有助于减轻地方财政的支出压力。”姚东旻认为。
持续完善转移支付体系
近年来，中央财政对地方转移支付规模持续扩大，2023年首次突破10万亿元大关，极大缓解了地方财政运行压力，有力保障了基本民生和促进区域协调发展。
我国转移支付制度主要包括一般性转移支付、专项转移支付和共同财政事权转移支付。从实践来看，当前转移支付制度仍存在一定问题。
例如，一般转移支付并不“一般”。据了解，很多一般性转移支付在下达过程中都配有绩效评价指标考核要求，相当于规定了大多数资金的使用方向。而这些绩效评价指标要求如果与地方基本公共服务需求不完全匹配，就会导致资源配置不科学，可能造成地方公共服务的短缺或过剩。
同时，转移支付可能导致一些地方对中央产生依赖性，在财政自给自足方面的动力减弱，造成激励扭曲现象。
此外，横向财政转移支付制度化也还存在难点。自1994年实施分税制改革以来，我国就逐步推进建立横向财政转移支付制度。然而，规范化、法治化、体系化的横向转移支付制度至今尚未完全建立。
《决定》明确，完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。
“转移支付是推进基本公共服务均等化的一项重要财力保障，能够推动经济相对落后区域基本公共服务水平稳步提升，是长治久安的关键举措。”白景明建议，切实贯彻落实《决定》要求，加强转移支付资金绩效管理，更好发挥转移支付激励约束作用，促进国家治理体系和治理能力现代化。
“在中央转移支付制度的指导下，还要在改革中继续完善省以下转移支付制度。”姚东旻建议，引导地方将一般性转移支付资金投入民生等重点领域，并综合考虑政策效果和经济形势，适时调整转移支付的支出领域和支出规模；同时，严控专项转移支付的项目数量和资金规模，定期清理、整合、规范专项转移支付项目，确保将宝贵的财政资金用在“刀刃”上。
审核：姚东旻
责编：姚广
