由中国财政发展协同创新中心耿纯与聂海峰和刘怡共同撰写的《留抵退税负担机制、消费地原则与政府增值税收入》于《管理世界》发表，主要内容如下：
摘要：增值税留抵税额的退还增加企业当期现金流，促进企业扩大设备更新和技术改造投资，增强企业持续经营能力。在不完全市场投资模型中引入增值税分析发现，留抵退税有助于扩大企业投资规模，提高消费者福利，实现消费型增值税的投资中性。对于跨地区交易形成的留抵，增值税收入归属和留抵退税负担的不一致导致地区税收输出：退税企业所在地政府若对政策性因素或企业经营不善形成的留抵给予退税，未来无法收回的退税资金会成为对供应商企业所在地政府的补贴。进一步地，在地区之间普遍存在利用税收返还进行招商引资竞争的背景下，地方政府参与留抵退税资金分担，可能导致各地增值税收入都下降。使用地区投入产出表数据模拟测算表明，地方分成部分的增值税按照消费地原则分配可以提供企业所在地负担留抵退税的资金。待增值税立法明确留抵的处理方式后，需要考虑建立长效化的留抵退税负担机制，确保退税负担和税收收益相匹配。地方分成部分的增值税改按消费地原则确定归属，不仅可以实现增值税税收和税源的一致，也可以弱化地方政府为争取流动性税基而进行无序竞争的激励，理顺地方之间的财政关系。
关键词：留抵退税 地区竞争 税收返还 消费地原则 税收收入
一、本文研究背景与意义
大规模增值税留抵退税政策是2022年新的组合式税费支持政策的“重头戏”。国家税务总局数据显示，2022年累计退到纳税人账户的增值税留抵退税款2.46万亿元，超过2021年全年办理留抵退税规模的3.8倍。增值税留抵的退还增加企业当期现金流，促进企业扩大设备更新和技术改造投资，增强企业持续经营能力，是对市场主体直接高效的纾困措施，也是稳增长、稳市场主体、保就业的关键举措。
留抵的产生源于增值税税款抵扣的计算方法，通常将纳税人当期销项税额小于当期进项税额不足抵扣的部分称为“留抵税额”，简称“留抵”。对于跨地区交易而言，交易产生的增值税的地方分成部分归属于卖方所在地（生产地）政府，而如果下游买方企业产生留抵并符合退税条件，退税资金的地方负担部分由买方所在地（即消费地）政府承担。国发〔2019〕21号文件提出了增值税留抵退税的地方分担机制，规定留抵退税的地方分担部分（50%），15%由企业所在地地方政府直接负担，35%由所有地方政府按照上年增值税收入分享额占比均衡分担。留抵退税资金的地方分担机制，在一定程度上减轻了企业所在地的退税负担，有利于退税政策落实到位、企业及时充分享受政策红利。但是，这一地方分担机制更多体现“量能负担”而非收入归属与退税责任的匹配，难以从根本上解决增值税跨地区转移带来的征税地和退税地不一致的问题。
二、主要内容
季节因素、生产经营周期等原因形成的留抵属于“退税款可回补的留抵”，对这类留抵退税后，企业未抵扣的进项减少，待企业产品销售形成足额销项，再向政府缴纳增值税——这一过程称为退税款的回补。但是，并非所有留抵退税款都能回补。对于因税率倒挂、价格管制等政策性原因和企业经营不善形成的留抵，政府的退税无法通过企业持续经营而收回，这类留抵属于“退税款无法回补的留抵”。使用2017年全国税收调查数据测算与税率倒挂相关的增值税留抵发现，2017年平均进项税率高于平均销项税率的企业约占全部非出口企业的20.60%，其当年新增留抵总额约492.3亿元，占全部非出口企业新增留抵的30.36%。可见“退税款无法回补的留抵”规模不小，其影响不容忽视。
对无法回补的留抵给予退税会产生正反两方面影响：正面的影响是以政府增值税收入的下降换取增值税中性的增强。与留抵结转下期抵扣相比，退税相当于政府负担了价格倒挂和税率倒挂的税收成本，或是分担了企业经营不善的损失，有利于减少企业资金占用，减轻企业负担。负面的影响是，如果“退税款无法回补的留抵”由跨地区交易形成，由于地方分成部分的增值税收入归上游销售企业所在地，而退税的地方负担部分由下游购进企业所在地承担，无法回补的退税成为下游企业所在地政府对上游企业所在地政府的“补贴”，不利于地方政府之间形成清晰的税收收入划分关系。
文章建立了不完全市场下的投资模型，通过纳入企业经营的不确定性，同时刻画了“退税款可回补的留抵”和“退税款无法回补的留抵”，考察留抵退税对经济运行和政府增值税收入的影响，并进一步将留抵退税负担机制和地方政府招商引资竞赛行为相结合，分别探讨按照生产地原则和消费地原则确定增值税地方分成部分收入归属的影响。最后，文章使用2017年地区间投入产出表数据模拟省际清算机制，测算了消费地原则改革对各省增值税收入的影响。
三、主要结论与政策建议
文章研究发现，与结转下期抵扣相比，留抵退税政策降低了企业投资成本，使得企业投资规模扩大、经济中消费者福利增加，实现了消费型增值税的投资中性。但是，如果退税对应的留抵由跨地区交易形成，并且所退税款无法回补，由于退税地与征税地不一致，会引发地区间的税收输出。进一步地，在地区之间普遍存在利用税收返还进行招商引资竞赛的背景下，地方政府参与分担留抵退税后，各地增值税收入都下降。使用2017年地区间投入产出表数据模拟省际清算机制测算发现，按照消费地原则在地区间分配税收的调整规模在数量级上可以为企业所在地政府全部负担留抵退税提供资金支持。
文章的研究发现对于进一步完善增值税制度和调整优化增值税收入划分具有较强的政策启示。在进一步完善增值税制度方面，建议择机将增值税三档税率简并为两档——一档标准税率和一档优惠税率，并尽可能限制优惠税率的使用范围，从而减少制度性因素形成的留抵。
在消费地原则的具体落实方面，可以考虑测算和比较以下两类方案：第一类方案是在维持增值税征收模式不变的情况下，建立地区间增值税清算制度，将地方分成部分的增值税收入归属于买方所在地，同时相应调整出口退税负担机制，由中央与出口企业所在地按增值税分成比例分担出口退税。第二类方案是将增值税全部归属于中央，解决增值税收入归属和退税负担不匹配的问题。可以维持增值税税率水平不变，由中央对增值税收入扣除留抵退税和出口退税之后，采用因素法按照一定公式分配给各地，以此实现消费地原则；也可适当降低增值税税率，同时开征零售税作为地方税，维持地方财力平稳。
四、边际贡献与未来拓展
文章的边际贡献主要有3个方面：一是在经典的不完全市场投资模型中引入增值税，发现留抵的性质和当前的留抵退税负担机制存在冲突。二是将留抵退税负担机制和地方政府招商引资竞赛相结合，表明增值税生产地原则下税收竞争可能导致“赢家的诅咒”。三是测算了地方因按消费地原则参与增值税分享改革而调整的增值税收入规模可以提供由企业所在地完全负担留抵退税所需要的资金。
未来，可以将文章的模型扩展到多部门或者动态分析，考察留抵退税对不同行业和长期经济增长的影响。
五、写作、投稿、修改的过程
我们团队长期关注增值税收入划分原则和留抵退税的经济影响。自2018年以来的系列研究分析了留抵的成因和规模，跨地区交易留抵退税的分担办法、留抵退税分担机制没有区分区域内和跨区域来源的经济影响等。本研究将留抵退税分担机制和税收竞争相结合，表明按照消费地原则在区域间划分增值税收入不仅可以解决留抵退税的资金负担问题，也可以弱化税收竞争对地方财政收入的侵蚀，有利于全国统一大市场建设。
在投稿过程中，我们收到了审稿专家和编辑老师的中肯建议，使得文章的标题和研究内容更加切合、行文内容更加紧凑、测算结果重点更加突出、政策建议更加明确。每次文章返回，编辑部老师们都及时高效地进行处理。在此，我们衷心感谢各位外审专家、终审专家、编辑部老师的辛苦付出！
聂海峰、耿纯、刘怡：《留抵退税负担机制、消费地原则与政府增值税收入》，《管理世界》，2023年第12期，第38~53页。
NIE Haifeng, GENG Chun, LIU Yi. VAT Credit Refund Burden Bearing Mechanism, the Destination Principle, and Government VAT Revenue[J]. Journal of Management World, 2023, 39(12): 38-53.
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