由中央财经大学校长、党委副书记马海涛教授，中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻教授共同撰写的文章《财政政策推动经济高质量发展的新使命、新特征与新路径》于《习近平经济思想研究》期刊2023年第10期“思想论坛”栏目发表。
《习近平经济思想研究》由国家发展改革委主管、习近平经济思想研究中心主办。期刊突出政治性、理论性、学术性、原创性、实践性特点，致力于引导社会各界不断增强用习近平经济思想指导实际工作的思想自觉、政治自觉和行动自觉。
文章全文如下：
财政政策推动经济高质量发展的
新使命、新特征与新路径
马海涛 姚东旻
党的二十大强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。财政政策是宏观调控的重要手段和国家治理的重要支柱，在推动经济高质量发展的过程中，既责无旁贷，又无可替代。一方面，政府可以通过财政支出加强基础设施建设，支持社保、医疗、教育等民生领域的发展，熨平经济周期波动，为经济的稳定和可持续发展提供坚实的资金支持和物质保障。另一方面，政府可以通过合理的税收优惠措施吸引优质资本流入、引导产业结构转型升级。通过转移支付平衡区域间财力、提升基本公共服务均等化水平，缩小城乡发展差距，发挥引导资源优化配置和促进社会公平等独特作用。
新时代10年来，我国财政政策逐渐由“需求型”“总量型”过渡为“供需结合型”，由财政单向发力转为重视政策的协调配合，由逆周期调节转为逆周期和跨周期协同，由强调工具应用升级转为与财税体制改革协同发力。2012年至2022 年， 我国宏观税负从18.7% 降至13.8%，全国一般公共预算支出从12.6 万亿元增长至26.06 万亿元，70%以上支出用于民生。
新时代新征程，经济高质量发展对财政政策提出了新要求，赋予了新使命，也催生了优化调整的新路径。坚持以习近平经济思想为指导，明确财政政策定位，优化财政政策设计，对于实现高质量发展目标具有深远意义。
一、高质量发展对财政政策提出新要求
党的十八届五中全会提出，要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。高质量发展是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。完整准确全面贯彻新发展理念，对财政政策推动高质量发展，提出了更高的要求。
（一） 财政政策要促进创新驱动，推动实现高水平科技自立自强
党的十八大以来，习近平总书记多次强调，实施创新驱动发展战略，是立足全局、面向未来的重大战略。新一轮科技革命和产业变革，为我国创新驱动发展提供了条件。当前，我国在基础材料研发、高端芯片制造、复杂算法开发等领域仍然面临诸多瓶颈，顶尖人才和研究团队仍比较缺乏，仅仅依靠企业自身投入难以解决“卡脖子”问题。这就要求财政政策从重支出规模转向重支出结构、从重支出速度转向重支出质量、从重物质资本投资转向重人力资本投资，促进生产要素流入高效领域，更好地将科技力量转化为产业竞争优势，进一步发挥政策效力，激发经营主体活力，以效率变革、动力变革推动质量变革，为经济增长注入不竭的创新动能。
（二） 财政政策要注重解决发展不平衡问题，补足弱项短板
党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“不平衡”强调的是经济发展的结构性问题，主要表现在城乡、区域发展差距大，物质文明与精神文明不协调等方面。这就要求财政政策从重资金“输血”转向提升内生发展动力，从重物质富裕转向物质富足和精神富有并重。要推动财力下沉，加大对贫困地区和薄弱领域的资源倾斜程度，更大力度支持乡村振兴、区域协调发展，持续缩小城乡、区域差距。积极推进精神文明建设各项任务，为人民群众提供多维度、多层次、多样化的文化产品，提高文化服务综合供给能力，满足人民群众日益增长的精神文化需求。
（三） 财政政策要坚持生态优先，促进实现全面绿色转型
习近平总书记反复强调，要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。绿色发展是对生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的全方位、革命性变革，是将绿色发展理念融入经济社会发展全过程。当前我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，实现碳达峰碳中和任务艰巨。这就要求财政政策从重污染防治调整为促减污降碳协同增效，从“单打独斗”转向国际绿色合作，共担绿色转型成本。要充分发挥财政政策的引导作用，完善绿色税制体系建设，撬动金融资源和社会资本服务绿色发展和减碳行动。设立国家绿色发展基金，通过国际低碳项目的投资与合作运营，化解“能源安全、经济性和可持续性”的矛盾，突破“能源不可能三角”。
（四） 财政政策要助力高水平开放，推动形成新发展格局
习近平总书记指出，对外开放是基本国策，我们要全面提高对外开放水平，建设更高水平开放型经济新体制，形成国际合作和竞争新优势。当前保护主义盛行、逆全球化思潮抬头，严重损害全球资源配置效率。中国作为负责任大国，将积极参与全球经济治理体系改革，推动完善更加公平合理的国际经济治理体系。这就要求财政政策紧紧围绕扩大内需的战略基点，以畅通国内大循环撬动国内国际双循环，从被动接受国际规则转向主动参与国际财税治理体系建设。在微观领域要着力扩大国内需求，鼓励企业开展对外贸易业务，助力物流产业发展，支持自由贸易区建设。在宏观领域要以制度型开放推进高水平开放，积极构建深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台，拓宽对外开放新渠道。
（五） 财政政策要坚持发展成果由人民共享，增进民生福祉
习近平总书记强调，必须坚持以人民为中心的发展思想。坚持人民立场、人民至上，让人民生活幸福，是一代代共产党人心中的“国之大者”。当前，我国居民收入差距仍较大，基本公共服务存在短板，结构性就业矛盾等问题突出，需要强化前瞻性、战略性、系统性政策布局。这就要求财政政策从重视基本公共服务的规模增长转向重视供给的质量和结构，从以政府直接供给为主转变为更好发挥政策的杠杆、兜底、预期作用。要通过创新转移支付工具精准赋能乡村振兴工作，增加民生领域支出，扎实推进共同富裕，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。建立制度化的财政政策沟通机制以改善社会预期，引导各类经营主体共商共建，支持全国统一大市场建设。
二、高质量发展赋予财政政策新使命
高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，也对财政政策提出了新要求，赋予了新使命，使其呈现出系列新特征。
（一） 财政政策应体现人民性
高质量发展阶段，财政政策必须始终坚持党的全面领导，牢牢站稳人民立场，秉持“人民至上”的价值追求，贯彻好“三个立足”。一是立足我国人口规模巨大的现实国情。人口规模巨大既带来人力资源红利，也使保障和改善民生面临挑战。习近平总书记指出：“光是解决14 亿多人的吃饭问题，就是一个不小的挑战。还有就业、分配、教育、医疗、住房、养老、托幼等问题，哪一项解决起来都不容易，哪一项涉及的人群都是天文数字。”财政政策要坚持以人民为中心的发展思想，着力促进人的全面发展和社会全面进步。二是立足中国特色社会主义的本质要求。党的二十大指出“共同富裕是中国特色社会主义的本质要求”，强调“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”。财政政策要深刻把握和体现全体人民共同富裕的时代价值、理论内涵和实践要求，推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，帮助全体人民做大“蛋糕”的同时，又要分好“蛋糕”。三是立足解决社会主要矛盾。抓主要矛盾和矛盾的主要方面，是辩证唯物主义的方法论，也是我们党一贯倡导和坚持的科学方法论。财政政策要牢牢把握社会主要矛盾的变化，聚焦关键领域，着力满足人民日益增长的美好生活需要。
（二） 财政政策应体现系统性
高质量发展阶段，财政政策的制定和执行应坚持系统观念，处理好“四个关系”。一是短期目标和长期可持续发展的关系。高质量发展为财政政策设定了明确方向和长期目标。财政政策的制定和执行应从现有经济发展阶段和财政状况出发，循序渐进地朝着可持续发展目标前行，找准当前与长远相结合的发力点，发挥财政政策在转变经济发展方式、实现经济社会可持续发展中的作用。二是政府和市场的关系。党的二十大强调，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。2022年发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》再次强调坚持有效市场、有为政府的工作原则。在新发展阶段保持经济持续健康发展，必须抓住经济体制改革这个核心问题，切实把市场和政府的优势充分发挥出来。三是中央和地方的关系。不同时期有不同的经济阶段性特征和目标任务，中央与地方财政关系的动态调整要适应我国不同阶段的特征和要求，确保政治稳定、促进经济运行、完善社会治理。合理划分中央政府和地方政府之间的责任边界，充分发挥中央和地方“两个积极性”，既保证中央有充足财力解决重大问题、进行宏观管理和平衡区域发展，又保证地方有稳定收入来源和相应分配自主权。四是发展和安全的关系。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。财政政策应准确判断国际和国内形势，持续关注外部环境的重大变化，增强财政在风险转移和化解重大风险方面的作用，在发展中解决矛盾，分散和化解重大风险。
（三） 财政政策应体现全局性
高质量发展是全局性、系统性的发展，贯穿经济社会发展各个领域。财政政策也要站在国家治理的高度进行全局谋划，服务于解决全局性问题。要落实以人民为中心的发展思想，围绕“国之大者”强化资金和政策保障，紧扣国家发展战略，在保障科技自立自强、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展方面发挥重要作用。要积极发挥全面深化改革的“突破口”和“先行军”作用，准确把握并积极推进多领域改革，建立健全相关协调机制，确保财政政策能够在不同层面发挥协调作用，实现全面协调可持续的发展目标。要敏锐把握国内国际形势变化，充分调动各方面力量，激发参与国际宏观经济政策协调的内生动力和活力，采取有效措施使国内国际市场相互联通，积极推动开放合作的国内国际双循环，为我国营造良好的外部环境，进一步提升整体竞争力和经济可持续发展能力。
三、高质量发展催生财政政策新路径
高质量发展对财政政策提出了新要求，赋予了新使命，财政政策的具体实施路径同样需要与时俱进。
（一） 优化财政支出结构，深化基本公共服务均等化
财政支出结构需进一步优化，尤其要注重人力资本投资，加强财政对科技创新、教育领域的支持。要坚持把科技作为财政支出重点领域，进一步健全加强基础研究、提升原始创新的体制机制，切实保障国家重大科技任务经费，支持打好关键核心技术攻坚战，集中解决一批“卡脖子”问题，不断提高科技成果转化和产业化水平。科学规划教育经费支出，着力补齐教育发展短板，持续加大教育教学改革投入，提升供给体系的质量和效率，满足经济高质量发展的需要。要按照持续推进基本公共服务均等化的目标，调整财政支出结构。持续加大中央对地方转移支付，提高中央和省级政府在基本公共服务中的支出比重，控制和缩小各地基本公共服务人均经费差距，统筹民生保障资金，兜牢兜实基层“三保”底线。促进转移支付资金分配与人口流动紧密挂钩，并向财政困难地区和欠发达地区倾斜，建立形成明确、稳定的政府间基本公共服务成本分担机制。
（二） 加强政策协调配合，形成政策合力
要充分利用政策“组合拳”共同发力，兼顾经济运行的多重目标。以国家中长期发展战略和规划为导向，从更长期角度设计政策体系，增强财政货币政策的协调配合，以及财政货币政策与区域、产业等政策的协调配合，在政策方向、作用时间、政策力度等方面加强协调，提升政策效力，有效促进宏观经济均衡发展，实现供给与需求更高水平动态平衡。加强政策跨周期调节和逆周期调节的协调配合，把管理预期作为经济工作的抓手，强化财政政策的预期管理功能和效果。加强财政政策指引，定期发布财政政策以“稳预期、强信心”。引入非常规财政政策直接实施预期管理，加强政策不确定性管理，重视不确定性视角下政策协调，完善政策的预期传导机制。做好宏观政策跨周期调节和设计，促使短期熨平经济波动和实现中长期经济发展目标有机衔接。加强国际宏观经济政策协调与配合，应对世界经济运行风险和不确定性挑战，不断增强宏观政策的灵活性、精准性，促进我国经济保持总量平衡、结构优化、内外均衡的态势。
（三） 构建资金统筹长效机制，提高财政资金使用效率
为保障财政资金使用效率，需要提高财政资金统筹能力，完善财政绩效评价体系，强化预算监督。要深入探究四本预算的统筹衔接模式，建立跨部门协同的财政资金统筹机制，建立健全各领域间的财政统筹机制。优化部门间财政管理责权配置，强化财政预算管理的主体地位，合理分配其他公共部门对于本部门预算的项目安排、调剂权。革新评估理念、评价指标，由单一的财务范围拓展至更具全面性的经济效益、社会效益、生态效益等多维度，使财政资金最大程度惠及民生，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。建立各级财政可持续性评估框架，构建法制完善、覆盖全面、智能高效的绩效指标体系，建立全面可靠、真实有效的信息数据库，统筹兼顾短期评估与中长期评估。构建全口径预决算审查监督机制，建立常态化预算公开评审的事前审查机制，完善对预算执行进度和绩效目标实现程度进行“双监控”的事中预警体系，强化预算审查监督和审计监督相衔接的事后监督制度。
