2021年12月31日，中央财经大学中国财政发展协同创新中心财政前沿理论系列讲座的第十二讲“社会保障的历史发展与改革实践——间以支出与财政协同视角”如期进行。本期讲座的主讲人李志明老师是管理学博士，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授，主要从事民生保障、社会政策以及社会法等领域的教学、研究和咨询工作，担任中国社会保障学会理事等学术兼职。李老师主要从社会保障的基本概念、社会保障的发展阶段和国际经验、我国社会保障制度的成就、问题与完善思路等几个方面展开了讲解。

讲座伊始，李志明老师从不同维度引入了话题。就其社会保障存在的必要性而言，有人认为，社会保障是民生首需，在我国历年的“两会”调查中，“社会保障”相关话题也长居首位。但是另一方面，财政能力的强弱及财政支出结构，决定着社会保障水平的高低及福利供给结构，也影响着社会保障制度的改革变迁，过高的社会福利会给国家财政造成巨大的负担。因此，国家也需警惕高福利陷阱。进而，老师引出了讲座的主要内容：社会保障是什么？其发展与演进有着怎样的特征？未来应该如何完善适应我国国情的社会保障制度？

首先，在社会保障的概念介绍部分，老师提供了三种理解方式。第一种经典的概念认为，社会保障是国家和社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。第二种理解是社会保障是利用经济手段（财政支持）来解决社会问题进而达到特定政治目标的制度安排。第三种理解是社会保障是不同利益集团相互博弈相互妥协的结果。总体而言，社会保障包括经济保障、服务保障、精神保障三个层次。从社会保障的主要特征看，主要有公平性、适应性、福利性和多样化的特点。

其次，李老师回顾了国际社会保障制度发展的三大阶段，将其概括为“从慈悲到正义之路”。第一阶段（19世纪80年代之前）属于早期社会保障发展阶段，“慈善事业”可以分为“宗教慈善事业”、“官办慈善事业”和“民办慈善事业”。这一阶段涉及的两部关键性法律为1601年的《济贫法》和1834年的《济贫法修正案》。早期的社会保障制度带有浓重的施舍色彩。第二阶段（19世纪80年代之后）属于现代社会保障制度发展阶段。德国于1881年颁布“黄金诏书”，开始实行社会保险制度，标志着现代社会保障制度正式出现。该制度具有权利与义务相结合的特点，并逐渐走向法制化。在此阶段，社会保障制度是最富有政治经济意义的社会制度，政治意义方面，主要是促进社会整合和社会团结。经济意义方面，积累的资金有利于稳健繁荣的资本市场的形成，在经济萧条时，能有效增加社会总需求。在经济过热时，基于定额缴费制度，一部分社会需求会被抽走形成社会保险基金，对于社会总需求起到平抑作用，对于经济周期也会产生一定的重要影响。社会保障制度包括福利制度的发展历史，是从慈悲到正义的发展道路。慈悲是善心是情操，正义是制度化的公理，社会保障仅仅依靠前者无法持续，而依靠后者却可以长久运行。第三阶段（20世纪70年代以来）属于福利多元主义的时代，很多国家对福利制度进行了改革，主要包括削减福利支出，调整福利结构，扩充资金来源和引入私营机制四个方面。简要总结，改革是为控制迅速膨胀的公共福利支出，是对社会保障制度的结构性调整。

接着，李老师基于国际社会保障制度的发展规律总结了五条启示经验。（一）立法先行：不同于“摸着石头过河”的选择。将各方利益博弈的过程放在法律未出台之前，将权利和义务关系写入法律，用立法来规范社会保障制度的运行，但同时也需注意长期议而不决的问题，提升重大风险事故发生之后的紧急应对能力。（二）与时俱进：同经济社会发展水平相适应。社会保障制度须植根于当时（时代背景）、当地（具体国情）的社会（社会结构）经济（财政能力与经济基础）状况。“过”则国家财政不堪重负；“不及”则将引发社会危机。（三）多方参与：主体多元、责任共担。多方参与社会保障制度，主要指国家设计制度，对于特定人群开展财政支持。特别地，遵从度和合法性要通过国家权力机关来加以保障。此外，企业和个人也要参与进去，共同承担缴费责任。其他的社会主体也要参与进去，开展如账户托管，监督服务等活动。（四）各具特色：构建符合本国国情的社会保障模式。世界上找不到两个具有完全相同的社会保障制度的国家，社会保障模式没有最好的，只有合适的，解决问题需要靠各自特色多样化的发展。（五）协调发展：编织全民社会安全网。协调发展体现在两个方面，包括社会保障各个具体项目之间协调发展和社会保障各子系统协调发展。这要求社会保障体系在功能上相互匹配，水平上高低有序，形成梯次结构，社会救助要低于社会保险，社会保险要低于社会福利，社会保障各个子系统之间，包括社会救助、社会利益等需要相互配合协调，共同形成传导机制，以确保社会保障制度能够健康运行。

然后，李老师将视角转移至我国的社会保障制度。在改革开放之前，我国建立的社会保障制度，叫作国家单位保障制，在国家保障、城镇单位保障、农村集体保障三个支柱当中，城镇单位保障是主体，国家保障和农村集体保障是两翼一体。改革开放之后的社会保障制度改革，在不同阶段也有不同的特点。

第一阶段，为国有企业改革配套服务，同时缓解乡村贫困问题。第二阶段，为市场经济体制改革服务，并且以养老和医疗保险为重点，新旧社会保障制度并存但此消彼长。第三阶段，为整个社会经济发展服务，回归其本源性和功能性的特征，成为保障人民生活、调节社会分配的基本制度。总体而言，我国的社会保障制度经历了从自下而上到自上而下、从自发改革到自觉改革的渐进式改革过程，在国民社会保障的观念重塑、社会保障体系的框架优化，社会保障覆盖范围的扩大，社会保障水平的提高，社会保险基金规模的增长和社会保障公共服务体系的形成方面，都取得了重大成就。

与此同时，我国的社会保障制度也存在着一些问题尚待解决。第一，碎片化成为制度可持续发展最根本的制约，主要包括身份碎片化、区域碎片化、城乡二元分割、行政管理职能分割等。第二，制度并没有实现完全的覆盖。第三，养老基金长期平衡和保持增值的压力仍然较大。第四，管理体制有待优化，经办能力有待提高。第五，社会保险统筹层次不高，不利于风险的分散。第六，不同制度间缺乏衔接和接续机制。

最后，李老师从目标定位、体制改革，政府责任和基础设施建设四方面，提供了完善社会保障的总体思路。（一）目标定位：中国特色的社会保障体系蓝图。我们要建立具有中国特色的社会保障体系基本蓝图，其中，社会救助分为基本生活救助、专项救助、灾害救助三种。专项救助包括医疗救助、住房救助、教育救助等。在社会保险社会救助之外，目前的总体支出价格和共识已基本形成，但是执行监督体制还需进一步完善改革。（二）体制改革：决策、执行和监管相分离。在未来的架构中，社会保障制度建设的决策职能，应当归于立法机关全国人大及其下级的地方，执行权应由专门的执行服务和经办业务的机构来承担。对于监督职能，行政机关司法机关，包括社会（媒体）都要参与其中，形成三位一体的监督模式。（三）政府责任：财政、监管、推动立法与宏观调控。政府责任指的是在政府、个人单位、社会市场和境内出资之间，要把政府在财政责任、监督责任，推动立法和宏观调控等方面的责任厘清。财政责任需要明晰供款项目责任和供款比例，确保事权和支出责任相适应，划分中央和地方责任。监督管理方面需要强化主管部门职责，推行行政问责制。在推动立法方面，虽然目前的倾向是由行政立法转向立法机关进行立法，但是在立法草案拟定环节，行政机关的参与仍然不可或缺。在宏观调控层面，涉及系列五年规划、十年规划，各年的社会保障工作重点等问题。（四）基础设施建设：法律体系、信息平台。法律体系是软性的基础设施。目前我国的法律体系已经有社会保险法、社会救助法、社会福利单项法和军人保障相关法以及配套实施细则，但是社会救助方面现在是社会救助暂行规定，属于行政法规，原则性不足，需要尽快制定相关的法律体系。信息平台是硬件的基础设施，目前我国的社会保险信息平台不够精准，无法查出重复参保的问题。同时，个人的基本信息分布在不同的部门，包括住建部，国家税务总局，人社部等，未来应加强信息平台建设，打破信息壁垒，最终实现不同部门的信息共享。

讲座结束后，同学们针对聆听过程中产生的疑问与李老师进行了积极交流，主要涉及生育问题、人口老龄化问题和养老保险金问题，李老师结合国际经验和我国社会现状，耐心且详细地解答了同学们的疑惑，并鼓励大家课后进行更多的学术交流。本次讲座内容丰富、逻辑清晰，同学们与老师保持了实时的、高效的互动，也在此过程中受益匪浅。