2021年11月20日，由中国财政发展协同创新中心（简称“中心”）副教授、博士生导师姚东旻，斯坦福大学社会学系周雪光教授，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部讲师崔琳和中心博士研究生张鹏远共同撰写的论文《中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型》将在《社会》2021年第6期正式刊发。本文的刊发是中心跨学科研究的又一次探索，希望利用应用经济学领域中理论建模的方式对于“国家治理”这一宏大主题给予一个可供讨论的基准模型。
习近平总书记在党的十九届四中全会指出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题”。我国的国家治理体系由一整套紧密相连、相互协调的国家制度组成，具有鲜明的中国特色和实践意义，引领我国取得了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。开展国家治理体系与治理能力相关研究，对于洞悉我国国家治理规律、提升治理效能，进而为世界贡献“中国之治”的经验与智慧具有重大意义。
目前国家治理领域的研究主要在政治学和社会学的语境下展开，尤其在政府治理方面，涌现出许多具有现实意义的典型理论，为认识和解读中国的政府治理提供了丰富材料。在此基础上，本文首次从经济学的视角出发，应用合约理论的建模方式对中国政府治理的典型模式进行正式构造，抽象出决定最优政府治理模式选择与转换的任务属性要素与权衡机制，为政府治理研究提供了标准的经济学研究范式，是关于国家治理微观基础的跨学科、先导性研究。
《社会》杂志于1981年10月创刊，是社会学理论方面的国内顶尖刊物，以“更快地反映对中国社会经济发展、变化有深刻认识和分析的学术思想和具有一定原创性的理论；与世界层面社会学学科的前沿紧密地互动；为推动中国社会学研究的发展作贡献”作为办刊宗旨，在国内外享有广泛的影响。目前《社会》是教育部高校哲学社会科学名刊工程入选期刊、国家社科基金资助学术期刊、CSSCI 源刊、全国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、美国EBSCO host数据库源刊、剑桥科学文摘（CSA） 源刊。《社会》曾荣获2011年第二届中国政府出版奖期刊提名奖（社科类期刊20种）、2013年第三届中国政府出版奖期刊奖（共计20种）、2020年中国最具国际影响力优秀学术期刊（在入选的80种人文社会科学期刊中，国际影响力指数CI位列第29）等荣誉称号。
本文针对我国政府治理实践中所出现的高度关联、行政发包、松散关联等多种治理模式，借鉴周雪光、练宏（2012）提出关于中国政府治理的“控制权理论”，将政府治理模式解构为不同维度控制权在各级政府间的分配组合。论文通过引入任务难度、验收难度、任务风险等“任务属性”，明确了控制权理论中政府治理模式的选择机制和转换条件，借助“中央政府（委托方）-中间政府（管理方）-基层政府（代理方）”三层级委托代理模型对政府治理的控制权理论进行正式构造，提出了组织效能一致前提下最小化组织成本的最优治理模式选择标准，为治理模式的静态选择与动态转化提供了一个分析框架，回答了决定某项政策任务最优治理模式的影响因素，打开了最优治理模式选择的“黑箱”。
1、分析思路
首先，对应中国政府治理的现实，本文将讨论集中在激励分配权与检查验收权两类控制权在中央政府与中间政府的分配上，根据权力归属的不同组合，重点讨论高度关联、行政发包与松散关联三类治理模式，如下表所示。
其次，本文考虑任务难度、验收难度与任务风险三类任务属性，它们是决定最优治理模式选择与转换的关键因素。任务难度衡量代理方执行任务的困难程度，由代理方努力执行任务后，取得成功的概率表示；验收难度衡量检查验收到真实任务产出信息的困难程度，由验收方努力验收后看到真实产出的概率表示；任务风险由两部分构成，即任务固有风险以及由授权带来的风险，本质是外生的组织成本。
2、模型构造
本文将某项政策任务最优治理模式的选择标准视为保证组织效能一致情况下的组织成本最小化，并提出治理模式的两类权衡机制，即任务风险增加与激励效果提升之间的权衡，以及验收成本节省与验收效果降低之间的权衡（建模思路如下图所示）。
本文利用三级政府间的委托代理模型刻画高度关联型、行政发包型与松散关联型三类治理模式，在激励相容条件确保组织效能一致的基础上，比较三种治理模式的组织成本，对比寻求最低者作为某项政策任务的最优治理模式。三类任务属性以直接或间接的方式影响某类治理模式下的组织成本，是最优治理模式选择与转换的决定性因素。
3、模型求解与主要命题
在本文的模型假设下，治理成本的高低决定了中央政府的事前治理模式选择。给定一个具体任务，中央政府会把其属性参数，逐一“代入”到三类最优治理合约的成本函数中，事先预算出将这一任务在不同治理模式下的组织成本并选择成本最小的治理模式来推行该项任务。为展示模型在治理模式选择上的蕴意，本文在求解出的三类治理模式下中央政府面临的组织成本表达式基础上，借用数值模拟算法来进一步识别最优治理模式的静态选择与动态转变规律。即保持其他条件不变，通过给出三类任务属性核心参数的完备取值，比较不同参数状态下各治理模式的组织成本，下表是各治理模式的优劣对比。
上表概括了不同治理模式的组织成本在任务属性上的优劣特点（用0，+，++表示不同模式下4个维度的相对优势由低到高的排序。其中，0即表示无，+表示存在但较弱/较低，++表示较强/较高）。从防控任务风险的角度看，高度关联更具优势；从验收效果来看，松散关联模式中验收到真相的概率较低且中间层存在隐瞒动机，因此高度关联和行政发包具有优势；从验收成本看，松散关联的模式优势明显；在激励效果方面，行政发包和松散关联通过下放激励权提高任务成功概率，从而更具优势。例如，任务难度较高时，治理模式2与3将提升激励效果，但在模式3下隐瞒真相的可能也就会越高。综合两种效应，难度大的任务应使用行政发包的治理模式；同理，松散关联模式更可能应用在难度较小且容易验收的任务上，因为此时隐瞒真相的可能性低，不同验收主体看到真相的概率差异不大，更有助于发挥模式3在验收成本上的优势。
根据“任务难度-验收难度-任务风险”维度下的不同组合，论文进一步讨论了不同任务特征组合下的最优治理模式选择并给出了相应的命题及其经济含义。
（1）“任务难度—验收难度”维度下的最优治理模式
命题1：当任务“易做易查”时，最优治理模式为“松散关联”；当任务“易做难查”时，最优治理模式为“高度关联”；当任务“难做难查”时，最优治理模式为“行政发包”；当任务“难做易查”时，“行政发包”与“高度关联”都有可能成为最优，进一步的抉择取决于任务风险的高低——若任务风险较低，最优治理模式为“行政发包”，若任务风险较高，则为“高度关联”。
经济含义：若任务“易做”，三种治理模式在激励效果方面的差异不大。同时，松散关联中的验收方隐瞒真相的动机较小，此时行政发包与松散关联相比，其防止策略性隐瞒的验收效果优势不明显，反而松散关联中的验收成本优势得以发挥。反之当任务“难做”时，松散关联型的中间政府将有很大动机对上隐瞒真相，从而扭曲信息、降低“验收效果”首先被排除，高度关联和行政发包两类治理模式更具有验收效果优势，任务风险则成为主要权衡因素。
（2）“任务风险—验收难度”下的最优治理模式
命题2：在任务风险较低的前提下，若任务“易查 ”，最优的治理模式为“松散关联型”，若“难查”则最优治理模式为“行政发包型”；任务风险较高时，最优治理模式是“高度关联型”。
经济含义：如果政策任务的任务风险非常高，无论任务验收难度如何，都会选择高度关联型治理模式，此时控制“任务风险”是核心考虑，在防控“任务风险”方面高度关联型模式具有绝对优势。当任务风险处在一个相对可控（较小）的范围时，只需要对比行政发包和松散关联两种模式。此时，若任务“难查”，提高验收效果、防止验收信息的扭曲比节约验收成本更为重要，此时行政发包型治理模式成为最优治理模式。反之，当任务“易查”时，松散关联型治理模式的验收成本优势将得以发挥，成为最优治理模式。
（3）“任务风险—任务难度”下的最优治理模式
命题3：当任务极难 时，最优治理模式为“行政发包型”；当任务较难时，且任务风险较大时，最优治理模式为“高度关联”，若任务风险较小，则最优治理模式为“高度关联”或“行政发包”；当任务较易时，且任务风险较小时，最优治理模式为“松散关联型”，当任务风险较大时，“高度关联型”为最优治理模式。
经济含义：当任务易做时，此时三种模式的“激励效果”差异不大，规避任务风险成为重要考虑，当任务风险较高时，“高度关联型”能够完全避免任务风险，从而成为最优治理模式。从而松散关联型治理模式将在任务难度、任务风险双低的情况下成为最优治理模式。值得注意的是当任务难度极大时，中央政府面临一个极端困难但仍需要完成的任务，同时任务风险可控，此时若不采用行政发包，将激励权下放，则往往会面临一个注定失败的结果（无穷的组织组织成本），当然这一结论是一个极端情形。但这种特殊情形的最优选择是局部和短暂的，随着政策任务的执行，一旦任务风险积累到一定程度，中央政府很可能会改变偏好。因此更普遍的情况是，当任务难度较大，但并非极大，此时任务风险的高低自然会影响最优治理模式的选择：若任务风险较高，则为了防控风险，需选择“高度关联”模式；任务风险较低时，则需要在防控风险和提高激励效果方面进行权衡。总结来看，在低任务风险情况下，随着任务难度从“易”逐渐过渡到“极难”，治理模式从松散关联相应过渡到行政发包；在高风险的情况下，除了任务“极难”的情况，选择行政发包，其余都应该是高度关联模式。
4、主要贡献
本文的主要贡献体现在拓展了控制权理论及其在政府治理领域的应用：一是借鉴多层级委托代理理论，将科层组织内部控制权的一般理论正式模型化，澄清其假设前提、准确定义各种治理模式、剖析其核心机制。二是将一般理论应用于中国政府过程，把具体任务的治理模式视为中央政府与中间政府间的多维控制权配置合约，通过引入任务属性，从组织成本的视角捕捉不同政府治理模式的应用边界和转化规律。三是根据正式模型提出可验证的经验假设，引用文献中的具体案例来印证和阐释模型的实证意义。
本文作为横跨经济学、政治学、社会学与管理学的跨学科研究成果，首次澄清了控制权的逻辑链条以及政府治理模式的选择标准、应用边界与转化条件，希望能够为推动这一研究领域理论模型与实证研究相结合做出努力。
原文信息：姚东旻, 崔琳, 张鹏远, 周雪光. 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型[J]. 社会杂志, 2021, 41(6): 41-74.
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