2020年10月13日，中央财经大学中国财政发展协同创新中心“财政学青年论坛”系列讲座的第四讲如期进行。本期讲座的主讲人是对外经济贸易大学国际经济贸易学院讲师胡深博士。此次讲座的主题为“土地财政与地方政府行为”。胡深老师分别从土地财政的概念、土地财政的特点、土地运转方式、土地财政的影响、影响土地财政的因素、土地财政的成因、土地财政的可持续性等方面对土地财政进行了讲解，并在最后对《经济增长目标与土地出让》这一论文进行简略介绍。

一、土地财政的概念

胡深老师首先对土地财政的概念和特点进行介绍。土地财政是地方财政运行与土地制度高度结合的一种现象，其中最为显著的表现为地方政府可以通过土地获取大量财政资金，包括土地使用权出让收入、土地出让过程中的各项税费、土地引资带来的后续税收收入和土地抵押融资收入。2000年以来，地方政府对土地财政形成的收入的依赖程度不断提高，2018年土地出让收入与地方财政收入的比值达到66%，2014年土地五税占地方财政收入之比达18%，2015年土地抵押贷款金额为土地出让收入的3.37倍。

二、土地财政的特点

胡深老师指出土地财政具有规模持续增大、出让收入归地方独有、出让收入区域间差别明显、零地价出让与高价出让并存、低成本征收和政府垄断土地供应等六个特点。在规模方面，土地财政近五年出让收入增速均高于10%，规模持续扩大。在分配方面，自1994年后，土地出让收入全部归地方政府所有。在区域方面，东部省份土地出让收入规模大于中部和西部省份，中部省份土地出让收入规模又大于西部省份。在出让策略方面，以2013年为例，工业用地出让面积占建筑用地总面积的50.5%，但其出让价款仅占总价款的9%，住宅用地出让面积占总面积的28.5%，但其出让价款占总价款的59%，呈现出不同用地类型间的低价出让与高价出让并存。在征收与补偿方面，长期存在补偿农民资金太低的问题。在供给方面，由地方政府构建的土地储备中心统一负责，加强了土地的集中管理。

三、土地运转方式

胡深老师随后对土地运转方式进行了介绍。地方政府可以通过多种土地整理方式获取建设用地指标，在征收土地后，地方政府既可以简单地将土地交由相关企业进行一级开发后出让，也可以将土地通过注资等方式形成政府控制的融资平台的资产，并由这些平台进行抵押贷款，获得受控于政府指挥的机动资金。政府抵押土地获取的贷款由于从根本上还需要依靠土地的出让收入来偿还，这也导致地方政府不仅通过土地获取资金，还将大量支出的用在有助于土地增值的基础建设上，以保证土地的增值，来延续土地出让与抵押获取资金的土地财政运转方式。

四、土地财政的影响

接着，胡深老师梳理了土地财政的多方面影响，指出文献中土地财政的影响主要表现为以下几方面：第一，土地财政具有弥补财政缺口、扩大财力的作用；第二，土地出让收入与经济产出之间呈显著的正相关关系，即土地财政在一定程度上有利于促进经济增长；第三，土地招拍挂等的出让收入有力地推动了基础建设；第四，土地财政推动了城市化与工业化的发展；第五，土地出让价格和出让规模与房价呈现显著的关联；第六，相关研究指出工业用地占比和价格，与企业集中程度以及产业占比之间相关关系，说明土地财政会对产业结构产生影响；第七，土地财政可能会诱发买卖和非法转让、破坏耕地、未经批准占地、非法批地和低价出让土地等土地违法行为；此外，土地财政还会产生拉大城乡收入差距、影响地方地方政府债务、影响税收收入结构等影响。

五、影响土地财政的因素

在探讨了土地财政的影响后，胡深老师结合相关文献为我们讲解了影响土地财政的因素，例如，田文佳等（2019）研究发现官员任职时间与工业用地价格之间为U型关系，大致在4.6年时达到底端；余靖雯等（2015）发现党代会召开前后地方政府出让土地面积会有所显著变动，召开前降低，召开后升高；谢贞发等（2019）指出增值税分成比例与工业用地面积、工业用地占比正相关，而营业税分成与工业用地面积、工业用地占比负相关。这些文献显示官员任职时间、任期等政治因素是影响土地财政的重要因素。

六、对土地财政成因的解释

对于土地财政的成因，胡深老师指出，目前文献中主要有两个观点：财政压力论和地区竞争论。财政压力论认为，分税制导致了地方财政收支缺口扩大，地方政府不得不通过土地获取收入来弥补财政缺口，土地财政的形成是一种“无奈”之举。地区竞争论认为，地方政府的各种土地出让抵押等行为是为了赢得以GDP为核心的政绩竞争，特别是以晋升为目的的晋升锦标赛。

七、土地财政的可持续性

在土地财政的可持续性方面，胡深老师引用了一些文献的研究来说明当前土地财政运转中出现的一些问题，如刘守英（2020）指出土地对经济的贡献存在倒U型。根据2003-2008年全国土地出让成交价款和纯收益可以看出2003年至2008年，土地出让净收益占出让价款的平均值为36%。

根据2008-2017年历年土地出让实际入库金额、净收益及成本性支出占比可以看出虽然2008年至2017年土地出让金额大幅增加，但成本性支出占比2012年以来在70%以上，2008-2017年土地出让净收益变化不大，有限的土地出让净收益、有限的可供出让的土地、逐渐增加的土地抵押债务和对低生产率工业产业的聚集，这些都表明未来土地财政的可持续性不强。

八、经济增长目标对土地出让行为的影响

最后胡深老师简略介绍了《经济增长目标与土地出让》一文。文章使用2003年至2013年间市级面板数据对此进行了检验。结果表明，经济增长目标会影响地方政府协议和招拍挂出让土地规模与出让土地单价。具体而言，无论是以协议的方式还是招拍挂的方式，更高的经济增长目标都会促使地方政府扩大出让土地的规模。在面临更高的经济增长目标时，地方政府还会降低协议的出让单价,但对招拍挂单价的策略则与该地的经济发展程度有一定关联。

通过这次讲座，胡深老师系统全面地向同学们讲授了土地财政的知识。讲座的最后，在场的老师和同学们与胡深老师交流了关于讲座内容的一些问题与困惑，胡深老师进行了耐心细致的解答，让大家对土地出让与政府行为这一领域有了更深的了解。