近日，由中国财政发展协同创新中心（简称“中心”）主任、教授、博士生导师姚东旻，中心博士生徐雅菁共同撰写的《政府债务的本质——两种财政观对比与我国政策理念的选择》在我校A类学术期刊《中国人民大学学报》2026年第4期刊发。本文系国家社会科学基金重大项目“财政政策和货币政策有效协调配合的体制机制研究”的阶段性研究成果。

“财政政策和货币政策有效协调配合的体制机制研究”是姚东旻教授领衔的国家社科基金重大项目。自项目立项以来，中心师生立足中国特色制度情境，围绕财政政策与货币政策协同配合的理论逻辑、制度安排与实践路径展开持续研究，聚焦宏观经济治理领域的前沿问题，逐步形成一系列研究成果。前期系列研究成果如下（点击标题查看详情）：

[1]姚东旻、高洋、熊国豪：《我国财政与货币政策协同的制度设计与理念选择》载于《国际金融研究》2026年第6期。

[2]姚东旻、徐雅菁、徐璨：《现代应急财政体系构建：核心概念与实现路径》载于《宏观质量研究》2026年第3期。

[3]姚东旻、熊国豪、高洋：《扩张性财政支出如何提振居民消费》载于《数量经济技术经济研究》2026年第7期。

《中国人民大学学报》正式创刊于1987年，由中华人民共和国教育部主管，中国人民大学主办，是涵盖哲学、社会科学等多学科领域的综合性人文社会科学权威期刊，也是中国高校人文社会科学领域的核心学术阵地。该刊是国家社科基金首批资助期刊、CSSCI中文社会科学引文索引来源期刊、全国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊，入选《中国人文社会科学期刊AMI综合评价报告（2022年）》的“权威”期刊与《中国学术期刊评价研究报告》的A+级期刊。2024年，该刊复合影响因子为4.924，综合影响因子为3.196，影响因子在综合性人文、社会科学类期刊中居于第12位（12/648）。

【内容摘要】

加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，是“十五五”时期财政领域亟待回应的重大现实命题。为筑牢这一长效机制的根基，必须从理论上对政府债务的本质属性与功能定位进行再认识。在理论层面，本文分别论述“平衡”和“功能”财政观下政府债务的本质内涵与约束边界，并从信用货币体系、财政货币协同、低利率环境和财政紧平衡四个现代语境剖析理念适用性。在实践层面，基于债务理念转变的国际事实，并结合我国现实必要性与制度优势；探讨统筹发展与安全原则下实现“以债促改”的具体路径。本文认为，政府债务本质上是国家信用的体现，当前我国应在筑牢风险防范底线的前提下，积极践行功能财政观下的政府债务理念，从“年度预算平衡”走向“跨期预算平衡”。

【政府债务的本质】

本文认为，政府债务本质上是国家信用的体现，是政府利用国家信用创造财政空间、进行资源跨期配置的常规财政工具，其核心目的在于应对系统性危机、熨平经济周期，并最终服务于国家长远发展目标的实现。

【两种政府债务理念的现代审视】

审视一：信用货币体系下年度预算约束的软化特征。在一个具有完备金融系统的信用社会，货币不再由贵金属等实际载体支撑，而是通过信用的方式创造出来的，这从技术源头上软化了财政支出的硬约束。基于此，只要国家机器正常运转且征税权有效，公众对主权货币的信任就不会崩塌，这使得政府预算约束从“当期现金流平衡”软化为“长期国家信用可持续”。

审视二：财政货币协同下政府债务工具的主动运用。财政系统与货币系统不是两个平行且分裂的主体，而是嵌入国家资产负债表中的共同体。即便在独立中央银行制度下，财政部、中央银行和商业银行之间仍存在内在的协同配合操作。因此，须从财政货币协同的全局视角出发，理解政府债务工具并非单纯的“借钱”融资，而是现代经济运行中调节流动性与总需求的主动工具。

审视三：长期低利率环境下政府举债投资的挤入效应。近年来，全球经济步入“低增长、低通胀、低利率”的新常态。从需求侧的周期性视角看，政府举债投资填补了有效需求缺口，通过提振市场信心“挤入”了私人投资。从供给侧的结构性视角看，长期低利率环境显著降低了政府的举债成本，赋予财政政策更大的运作空间，使其能够利用低成本优势形成具备跨周期回报的优质资产。

审视四：财政收支紧平衡下“财政整顿”的紧缩后果。在2008年全球金融危机后，IMF对先前盛行的财政整顿主张进行了深刻的自我反思，发现其系统低估了财政的乘数效应，特别是在经济衰退期；同时，学界发现高债务与低增长间的关系并不如Reinhart和Rogoff所断言的那样紧密或突然。危机时期实施紧缩政策，容易因其巨大的产出收缩效应而造成 “弄巧成拙”的严重后果。

【全球政府债务理念转变的典型事实】

趋势一：国际普遍关注的政府债务管理指标已出现转变。将多年累积形成的政府债务余额（存量指标）与名义GDP（流量指标）直接相除得出“负债率”的指标构建方法存在明显不足。国际组织转向以债务可持续性分析（DSA）为代表的风险评估框架；近年来，开始倡导引入“公共部门资产负债表”（PSBS）分析框架，强调各国政府需从“管理赤字和债务”转向“管理公共财富的总和”。

趋势二：政府债务已成为国家财政收入来源的重要构成。全球主要经济体的财政运行正面临深刻的结构性挑战，传统财政收入持续收缩与财政支出刚性增长之间的矛盾逐渐突出。得益于长期低利率环境带来的政府发债成本优势，全球主要经济体纷纷转向债务融资。2015—2024年间美国、欧元区、日本以及中国的财政收支数据显示，现代财政运行对债务融资的结构性依赖程度逐渐增强。

趋势三：政府债务已成为现代金融体系运行的关键基石。政府债务，特别是国债，在中央银行和商业银行资产负债表中均占据重要地位，对现代金融体系的稳健运行与信用创造具有系统性意义。对于中央银行而言，国债已成为其调节金融系统流动性和市场利率的重要工具；对于商业银行而言，国债已成为现代金融体系运行的“底层安全资产”。

趋势四：政府债务已成为服务长期战略目标的核心工具。一方面，各国政府通过债务融资加速布局科技创新、绿色能源和数字经济等新赛道，旨在提高自身经济韧性、塑造核心竞争力。另一方面，在各种武装冲突与国际地缘政治紧张局势加剧的推动下，以美国为首的西方国家政府通过债务融资显著增加军事与国防开支，大国军备竞赛不断升级。

【我国“以债促改”的实践路径】

第一，构建全口径政府债务预算管理体系，将政府债务全面纳入公开化、透明化的预算“账本”。设立一本囊括所有政府信用融资行为的专门公开账本，将中央的和地方的、一般的和专项的、短期的和长期的所有合规发行的显性政府债务均纳入统一管理。

第二，在地方政府债务总量的管理上，要将配额分配与微观项目脱钩、而和宏观目标挂钩。应突破“按项目给额度”的传统思路，中央仅锚定国家宏观战略及区域发展绩效目标分配额度，具体路径交由地方自主决定，从源头上遏制道德风险。

第三，在坚持配额制的基础上，推动地方政府“自审自发自还”逐步落地，压实地方主体责任。在中央配额的硬约束下，将举债决策、资金调度、项目运营与最终偿还的全链条责任彻底压实至地方，促使其基于效益与财力审慎决策，构筑起防范债务风险的内生防线。

第四，在具体债券项目管理与资金落实上，应严格落实“债券—项目”一对一匹配原则。依托单只债券与单一项目在同一时期内的绝对对应，确保资金流向清晰、现金流独立核算，以此准确测算成本收益，为政府债券的市场化定价提供可靠依据。

撰稿：徐雅菁

审核：姚东旻、王麒植

责编：张子璐