近日，由中国财政发展协同创新中心（简称“中心”）教授、博士生导师姚东旻，中心博士生王子豪、王艺霏共同撰写的论文《“财政分权”概念的反思：理论溯源、含义演进与中国应用中的流变》在我校A类学术期刊《财政研究》2025年第4期刊发。

【内容概览】

Fiscal decentralization是英文文献中政府间财政关系领域的重要概念，一般译为“财政分权”，以“财政分权”为主题的中文文献数量庞大，但中央与地方的政策文件文本中却几乎未出现过“财政分权”。本文对fiscal decentralization概念与“财政分权”的表述开展理论溯源，梳理其含义的演进脉络并总结在中国应用中的流变，发现fiscal decentralization与“财政分权”的对应早期具有其合理性，但随着财政体制改革的方向明确与深化推进，合理性逐渐减弱，且与我国财政体制的不适配性愈发明显。站在统筹推进新一轮财税体制改革这一重要时点，本文归纳出其概念理解的“两重困境”，即中英文概念间的术语错配和“财政分权”概念内涵不清，揭示出其与我国财政体制和我国国情均不适配，并从“大一统”的历史文化传统、法理基础、社会主义基本经济制度三方面给出了证据，我国央地财政关系的实质是财政授权。“财政分权”在我国应用中存在误用，应使用“收入划分”“事权与支出责任划分”等更加准确的术语予以替代，这为财政学自主知识体系与概念的建构提供了启发。

【Fiscal decentralization与“财政分权”用法的溯源与演进】

Fiscal decentralization并无标准的词源，Adams（1907）最早将fiscal和decentralization联合使用。英文文献中不同时期fiscal decentralization主要含义演进见下图。

实证文献间结果矛盾且对于现实的解释力不足，其根本原因有二：一是各式各样的“财政分权”指标本质含义并不相同；二是绝大多数财政分权指标未能明确“财政分权”的理论本质。下表展示了各类指标的本质含义以及存在差异的原因。

【Fiscal decentralization与“财政分权”用法的总结与厘清】

从中英文概念映射情况来看，“财政分权”概念理解主要存在以下两个问题。一是中英文间术语错配，二是中文“财政分权”概念边界不清。

本文认为有必要对fiscal decentralization概念体系进行系统性厘清，构建更加符合财政学理论研究的术语体系，使用更加严谨准确的术语替代现行模糊不清的“财政分权”用法（见下表）

【“财政分权”与我国的不适配性】

Fiscal decentralization的核心特征是地方拥有独立且完全的财政自主权，然而我国央地权力配置并未满足这一条件。改革开放初期，引入“财政分权”等术语有益于学术对话，以及对西方财政体制建设方面先进经验的学习。但随着中国财政体制改革的不断深化，用“财政分权”描述我国财政体制的合理性逐渐降低，其概念与财政体制的冲突之处不断增加。“财政分权”与我国国情存在根本性的不适配，本文从“大一统”的历史传统、法理基础和社会主义基本经济制度三方面给出了证据。

【结论与启示】

本文从概念内涵和财政体制演变两方面系统总结了fiscal decentralization及“财政分权”在中国应用中的流变，发现目前仍然存在如下几方面误用：

误用1：将fiscal decentralization（中文原译为“财政分权”）用于描述我国财政体制。

针对误用1，fiscal decentralization一词起源于Adams（1907），随着财政联邦主义理论的兴起被广泛使用，最初被用于描述财政联邦主义国家的财政体制。目前中文“财政分权”的主要含义对应着fiscal decentralization的内涵，财政联邦主义国家财政体制与我国财政体制存在本质差异，将fiscal decentralization用于描述我国财政体制属于误用。

误用2：将fiscal decentralization（中文原译为“财政分权”）等同于央地财力划分。

针对误用2，fiscal decentralization概念中既包含权力配置，又包含财力划分，其中权力配置才是核心特征，然而将中文“财政分权”仅仅理解为财力划分的情况屡见不鲜，尤其多见于实证文献。我国地方政府没有税收立法权，但的确与中央存在税收分享，共享税和地方税的税收收入归地方所有，与fiscal decentralization描述的模式不完全相同，因此仅仅将fiscal decentralization理解为财力的划分是以偏概全式的误用。

误用3：忽视了fiscal decentralization（中文原译为“财政分权”）原始含义中关于下级政府拥有完整财政自主权的要求，该要求与我国现实财政体制不符。

针对误用3，fiscal decentralization概念的核心特征是下级政府拥有完整的财政自主权，然而中文中使用“财政分权”时忽视了这一要求。其原因可能在于fiscal decentralization来源于财政联邦主义国家的财政体制，其州政府拥有完整财政自主权，这与我国财政体制不符。例如，在美国联邦政府与州政府划分事权与支出责任后，州政府的财政支出结构不受联邦政府的影响。然而中文“财政分权”常常仅被理解为进行事权与支出责任划分，忽略在划分事权与支出责任的情况下地方政府是否拥有完整的财政自主权，这种理解很显然与fiscal decentralization描述的形式存在差异，属于误用。

这对财政领域的研究和财政实践可能提供三点启示：

第一，“财政分权”不适用于概括我国中央与地方间财政关系，应采用更加精确的术语。从当前财政体制的角度以及立足国家治理的未来建设方向，“财政分权”概念与我国财政体制均不匹配，更为准确的表述应视具体情况使用中央与地方间“财力或收入划分”和“事权与支出责任的划分”等，但无论是财力的划分还是事权和支出责任的划分都是在中央的统一领导下进行的，其本质都属于财政授权。

第二，财政学自主知识体系应建立在准确理解财政授权关系的基础之上。判断我国中央与地方财政关系理论是否适用，应以是否符合改革实践需求、是否有助于实现国家治理效能为标准而不应以是否符合西方公共财政理论为依据。财政联邦主义理论产生于特定的西方政治制度、国家结构及其理论背景，无法适应中国的历史现实与具体实践，也无法准确解释我国财政制度和实践的变迁。因此，构建具有中国特色的财政学自主知识体系，应立足于财政授权逻辑，深刻把握财政实践中的关键特征，使理论体系与中国特色财政制度相契合。

第三，新一轮财税体制改革应立足于财政授权的体制现实。在推进中央与地方财政关系改革过程中，应在财政授权的基本原则下予以开展，确保中央政府牢牢掌握财政的整体调控权和决策权。例如，在应对地方财力不足的问题时，应着力增加地方自主财力，拓展地方税源，适当下放管理权限，但税收立法权仍然应当高度集中于中央。总体上中央应通过科学合理的授权模式，确保地方财政政策与国家整体战略协调一致，进一步强化中央政府在财政资源配置中的主导作用，更有效地发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，推动经济社会全面协调可持续发展，进而促进国家治理体系和治理能力的现代化。

撰稿：王子豪

审核：姚东旻

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