1 引言
       中国在1979-1993年经历了财政分权，并且紧接着在1994年进行了分税制改革。文章选择从中国视角，分析财政分权改革是怎样影响政府支出的周期性这一问题。时间序列与省级面板数据显示，一方面，在1979-1993年间，中央和地方政府的开支具有强烈的顺周期性，但另一方面，在1994年分税制改革后央地政府的开支相对于全国范围内的产出波动呈现出较弱的顺周期性。文章给出了几种在财政分权体制下抑制地方政府财政支出顺周期性的途径，并且进一步得出地方财政支出的顺周期性减弱与产出波动减小有关的结论。

2 理论基础
        通常情况下，地方政府的收入主要有三种来源：完全归属于地方政府的税收、地方政府与中央政府共享的税收、中央政府对地方政府的垂直转移支付及某些水平收入分配方案。财政分权影响地方政府收入周期性的机制如下：
  （1）地方税的收入通常是顺周期的，除非地方政府调整税率，在经济繁荣时降低税率，减少税收，在经济衰退时提高税率，增加税收。
  （2）对于与中央政府共享的税率，其周期性取决于税收本身的周期性以及与中央政府共享的公式。
  （3）如果中央政府的垂直转移支付比地方其他收入来源的顺周期性弱，而向上集中收入就意味着增加所有地方政府的垂直转移支付的收入，也就意味着地方财政支出的顺周期性减弱。其中垂直转移支付收入是否真的比其他收入的顺周期性弱，还取决于政治权利下放的程度。如果使得地方政府拥有更多的自主权，中央政府将不愿意用转移支付的方式去帮助地方政府平衡收支。这表明，分权导致顺周期性增强不只与中央政府的周期性有关，也和地方政府的周期性密切相关，反而中央政府会对反周期性的支出更感兴趣。
  （4）分权导致更多的顺周期性也是“贪婪效应”的结果。这一理论认为，中央政府对于地方政府的资助是游说，甚至是任人唯亲和腐败的结果。在税收收入很高的经济繁荣时期，中央政府将更愿意向“游说主义”让步，这样一来中央政府向地方政府的资助就具有强烈的顺周期性。综上，更多的权利下方将带来地方“游说力量”的庞大，也就会导致中央政府转移支付及地方政府支出的顺周期性。
  （5）从政治经济的角度来看，分权意味着地方政府需要面临更加严苛的预算限制。如果将软预算约束这种中央政府财政援助方式看为隐性中央集权形式，由于集权体制下的地方政府背后有中央政府兜底，其更容易借到钱，那么集权将会降低地方政府支出顺周期性。

3 研究背景
  3.1 1979-1993年:改革开放以来的财政分权改革
       在1978年改革开放以前，中国政府的收支都是高度集中的，而地方政府与中央政府类似于委托－代理关系。在1979-1993年被称为财政分权的“维护市场”时期，在此期间，中央政府与地方政府达成“临时合同”（财政包干制），地方政府享有财政自主权，以此来促进地方经济的快速发展。然而，这种“临时合同”（财政包干制）给财政体系运行带来了顺周期性，故这一方式并没有引起广泛的讨论。
  3.2 1994年：分税制改革的影响
       为了加强中央政府对税收来源的控制，中国政府在1994年对财政体制进行了全面的改革。1994年的财政改革取代了上世纪80年代实施的财政紧缩制度，实行了新的税收收入分配制度，并显著地集中了财政收入。这一改革降低了地方政府支出的顺周期性，其原因如下：
  1.分税制改革改变了央地政府间的税收共享规则，以比例进行税收分配消除了地方政府收入顺周期性的一个重要原因。
  2. 其次，税收收入的集中化大大提高了中央政府的收入。如图1所示，中央政府财政收入占政府总收入的比例从1993年的22%跃升至1994年的55.7%，而这一比例此后一直保持在50%左右。随着中央政府财政状况的改善，它有更多的财政能力来实施反周期的稳定政策。

 
图1 中央政府财政收入占政府总收入的比例

值得注意得是，图2显示，2013年中央政府支出仅仅占总政府支出得15%左右，而图3说明了在1978-2013年期间，各省政府的平均财政支出，即(支出－收入)/支出的时间序列演变，表明省级政府在上世纪80年代初出现了盈余，从上世纪80年代中期到1993年期间，政府或多或少维持了财政平衡。自1994年来，税收收入实际上只占地方政府资金来源的40-50%，而中央政府的垂直转移支付和拨款成为地方政府融资的关键工具。
        中国政府间的转移和拨款有三种不同的形式:一般的转移、专项拨款和退税。一般的转移支付主要用于减少各省之间的财政差异，确保每个地区的基本公共服务得到平等的使用。进一步的数据分析表明，大约35-40%的一般转移是以财政均衡支付的形式出现的。专项拨款用于补贴地方政府在某些地区的项目。退税是中央政府根据1994年以后制定的规定向地方政府提供的税收收入，以补偿地方政府因改革而造成的税收损失。因此，它们是1994年后地方政府支出周期变化的关键因素。

 
图2中央政府财政支出占政府总收入的比例
 
图3 各省政府的平均财政支出

        3. 1994年的财政改革也大大改变了税收结构。改革以来，增值税已经扩大到覆盖所有的制造业和各省。与此同时，旧税如产品税也被取消了。这是地方政府税收收入结构的重大变化，因为大多数省份在改革前的大部分时间里都没有增值税。在1994年，增值税占政府总税收的45%，自那以后，它一直保持在政府总收入的30%以上。与其它类型的税收收入相比，比如取消的产品税，增值税的基数往往不那么顺周期性。因此，地方政府收入结构的变化也可能导致了地方政府收入和支出的顺周期性。

4 数据  
        本文假设1994年财政改革应当使得我国地方政府支出的顺周期性降低，并通过分析省级政府的预算支出来验证这一假设，其中省级政府的预算支出指的是中央政府以下各级政府的总支出。
  改革开放以来中国的经济呈现出了一个明显的周期性。如图4所示，在1994年前政府总开支很可能是顺周期的，但是在1994年后则顺周期性大大减弱。

 
图4 中国实际政府预算支出和实际GDP增长的时间序列

数据来源：中国统计年鉴及世界银行（GDP平减指数）

        在图5中，红线表示30个省和直辖市的未加权平均实际产出增长率，而蓝线表示在置信度为95%的置信区间。在1994年之前，我们可以发现，置信区间较宽，中国各地区发展较为不平衡，而在1994年之后，各个地区的实际产出增长率似乎都趋同。
 
图五 实际GDP增长的地区差异

  数据来源：

5 实证策略
  5.1 时间序列分析
       通过时间序列分析总的、中央及地方政府支出对GDP的周期性，构建模型（1）：

（1） 

  5.1.1 稳健性检验－时间滞后
         由于财政政策有可能会随着时间的滞后而对周期做出反应，因此需要做稳健性检验，为了检验1994年财政改革前后政府开支的周期性变化是否具有统计上的意义，我们估计了Eq(2)如下:

（2）

  其中post是一个虚拟变量，1994年分税制改革前等于0，改革后等于1。
  5.2 基于省级面板数据的基准回归

（3）

       在（3）中，β1体现了省级政府对非对称省份的产出冲击的弹性。例如，如果国民生产总值增长5%，而上海的产出增长了7%，那么这两个增长率的差异就反映了上海相对于全国范围的冲击所带来的积极的地区冲击。β1衡量上海在不对称产出冲击下的支出敏感度，同时保持全国经济增长率。同样，β2也反映了各省政府在全国范围内的支出的敏感性，同时保持了地区震荡的相对水平。
  5.2.1 稳健性检验－制度的改变
       根据1979年至2013年的面板数据，结果显示，1994年财政改革以来，地方政府支出减少了，这与基于汇总数据的研究结果一致。然而，可能有许多因素，比如制度的改善，导致了地方政府支出周期性模式的变化。如果是这样，将完整样本分割为1994年和1994年之后的子样本的方法可能是任意的，因此还需要进一步对表3的结果进行稳健性分析。因此，将时间划分为了1979-2007（次贷危机前）、1979-2000（加入wto前）、1985-2013（排出财政包干制时期）、1985-2007、1985-2000、1990-1997进行稳健性测试。
  5.2.2 误差修正模型
       在等式（3）存在着两个计量上的问题：一是变量之间可能存在着协整关系；二是可能忽略了各省份之间的本身差异。构建误差修正模型：

（4）

  5.3 垂直转移支付的周期性分析
  5.3.1 因果关系检验-转移支付与政府支出周期性
       表6显示了各省地方政府收到的实际转移支付相对于地方和全国范围内产出波动的估计周期性。尽管结果显示反周期的转移支付改变了支出的周期性，但是不可排除的支出周期性的变化也对转移支付产生了影响。因此，还需要进一步对此因果关系进行检验。
  5.4 政府税收的周期性分析
  5.4.1 增值税对政府支出周期性的影响
         接下来将各省份以1995和2013年增值税收入的中值是否大于全国中值（20.3%）分为两组进行回归分析。
  5.5 ols回归－政府支出的周期性与产出波动的关系
       自1994年的财政改革以来，各省实际产出增长率的标准差从1994年之前的0.05下降到1994年之后的0.02左右。对于像中国这样快速增长的过渡经济体来说，产出波动的减少有很多原因，而且超出了当前分析的范围，例如财政政策的变化。为了研究这些可能出现的原因，本文引入了政府支出周期性及产出波动的相关系数，构建等式（5）并进行ols回归：

（5）

  5.5.1 因果关系分析
       为了分析90年代中期中国产出波动减小是否与政府支出顺周期性减弱存在因果关系，构建等式（6）：

（6）

6 实证结果
  6.1 时间序列分析结果-等式（1）
        纵观1979－2013年，政府总支出由于地方政府支出顺周期性抵消了中央政府支出的反周期性呈现出了顺周期性的趋势，但是若分开看，1994年后政府的总开支变为了反周期的，一方面是中央政府开支的反周期增强，另一方面地方政府开支变为了无周期或者弱周期性的。

 
表1 用总时间序列数据对中国政府支出的周期性进行分析

  6.1.1 稳健性检验结果-等式（2）
          表2显示，在1994年的财政改革之后，政府和地方政府开支的顺周期性都显著减少了。中央政府的支出在1994年的改革后变得更加反周期，但没有地方政府支出那么显著。

 
表2 稳健性检验

  6.2 基于省级面板数据的基准回归结果-等式（3）

表3 基于省级面板数据的基准回归

        列1:在1994年前，省级政府的支出无论是对于全国范围还是各个省份的产出波动来说都呈现出强烈的顺周期性。
        列2:在1994年后，地方政府支出对于地方产出波动呈现出较弱的顺周期性，甚至相对于全国GDP波动来说呈现出无周期性。
        列3: 测试了1994年前后省级政府开支的估计周期是否具有统计上的不同，结果显示1994年后地方政府支出对于非对称和对称冲击的顺周期性显著减少。
        在列4-6中，我们在列1-3中重复这些估计，但是控制一个共同的线性时间趋势。在第7-9列中，我们进一步控制了特定省级的线性趋势。这些替代规范的结果与列1-3中的结果类似。
  6.2.1 稳健性检验的结果

 
表4 稳健性检验

  6.2.2 误差修正模型回归结果－等式（4）
        在表5中表示了地方政府支出相对于地方及国家产出波动的长期及短期弹性，在这些表中允许使用各个省级的线性趋势。点估计的大小对所使用的估计量有些敏感，但是基准测试结果的一般模式没有影响。将重点放在估计短期周期性上，可以发现地方政府支出的顺周期性在1994年改革后在各个层级都彻底减弱了。

 
表5 协整检验

  6.3 政府间转移支付周期性分析的结果

 
表6 政府间转移周期性检验

        表6显示了各省地方政府收到的实际转移支付相对于地方和全国范围内产出波动的估计周期性。尽管结果显示反周期的转移支付改变了支出的周期性，但是不可排除的支出周期性的变化也对转移支付产生了影响。因此，还需要进一步对此因果关系进行检验。
  6.3.1 因果关系检验结果

 
表7 因果关系检验

        列1:检验地方政府支出周期性模式的变化是否对该小样本的使用有很大的影响，其结果类似于基准测试。
        列2:1994年，对转移支付依赖程度高的省份政府支出的顺周期性相对于全国产出波动也出现了显著地减少，这与表6的结果相一致（转移支付相对于全国产出波动具有反周期性）。
        列3: 额外的相互作用中微不足道的系数表明，在1994年以前，各省地方政府支出周期模式没有变化，这为我们的假设提供了进一步的支持，即政府间转移推动了地方政府支出的周期性模式的变化。
 

6.4  税收周期性分析的结果
        表8显示，在1994年改革后省级政府收入的顺周期性减弱。1994年改革后，税收收入减少的一个可能原因是增值税的增加，取代了基于周转率的产品税。1995年－2013年，对地方政府税收最重要的三项最重要的税收是营业税（32%）、增值税（21%）和企业所得税（13%），其次是个人所得税（6%）。产品税极有可能与营业税一样是具有高度顺周期性的，因为它们的税基都是营业额。因此，将税收收入转移到增值税可能会降低税收的顺周期性。

 
表8 税收的周期性检验

  6.4.1 分省份的增值税的影响检验结果
 

表9

        在表9中可以发现，在94年改革后集中使用增值税的省份政府收入相对于产出的顺周期性降低。从统计上看，当考虑全国产出波动的时候，两组省份的差异更显著。
  6.4.2 增值税对于地方政府支出周期性的影响检验结果
        在表10中，进一步研究了1994年财政改革后各个地方税收结构的差异性，尤其是增值岁，是否导致了不同的支出行为。不难发现，增值税的使用也导致了地方政府支出对于在全国范围内的产出波动的顺周期性减弱。

表10增值税对于政府收入周期性的影响

  6.5 ols回归结果－等式（5）
        政府支出的周期性与产出波动有着显著的正相关关系。

表11

  6.5.1 因果关系检验－等式（6）

表12 政府支出周期性与产出波动的关系

        从表12中可以发现，政府支出的周期性与全国范围内的产出波动之间存在着显著正相关关系，但是与地方产出波动没有明显的相关关系。
       列2：使用增值税较多的省份的产出波动较小。
       列3：越依赖中央政府转移支付的省份产出波动越小。
       列4－5：转移支付与产出波动具有显著的负相关性。
       根据这一粗略的分析，自上世纪90年代中期以来，各省份财政政策顺周期减弱的同时似乎也经历了产出波动的减弱，但这是在国家层面上的产出波动而不是地方。
       在上述的研究中，本文并没有考虑政府支出周期性的内生性问题。此外，尽管产出波动有显著减小，但是总政府收入在94年改革后却没有明显的波动且一直呈现出快速增长的趋势，而且我们不能将这种增长当成政府的暂时性的意外之财。这也将是今后研究的方向。

7 结论与讨论
       本文利用中国在财政分权和随后的1994年分税制改革的经验，来说明中央地方政府财政关系如何影响政府支出的周期性。在1979－1993年间，地方政府支出是高度顺周期的，这与许多发达国家的经验一致。尽管如此，在1994年的分税制改革之后，中国各省的政府支出变得不那么顺周期了。尽管各种因素可能促成了这一转变，但1994年的财政改革发挥了重要作用，因为它极大地增强了中央政府实施“增税”政策的能力，并调整了地方政府的税收结构。最后本文提出了两种重要的方式，即各国可以解决政府低层次的公共支出问题:首先，通过实施反周期的政府间转移支付系统，而这需要适当地设计财政规则;其次，将地方政府税收种类转换为缺乏弹性的类型，如增值税或财产税，来抑制地方税收的顺周期趋势。其他因素也同样重要，如中央政府的承诺和能力，实施稳定政策。

Abstract
In this study,we analyze how fiscal decentralization affects the cyclicality of government spending. We focus on China, which experienced fiscal decentralization during 1979–1993 and then partly centralized its revenue with the 1994 fiscal reform. By employing both time series and province-level panel data, we show that Chinese provincial and total government spending was strongly procyclical during the decentralization period before the reform, but both became significantly less procyclical with respect to nationwide output fluctuations after the reform. We suggest several channels through which the procyclicality of subnational government spending in decentralized fiscal federations could be restrained. We further find that less procyclical provincial government spending is associated with smaller output volatility.

原文信息：Xing J, Fuest C. Central-local government fiscal relations and cyclicality of public spending: evidence from China[J]. International Tax & Public Finance, 2017(4).

推文作者简介
姓名：杨宁欣（中国财政发展协同创新中心2018级准硕士研究生）
单位：华中师范大学
邮箱：502465207@qq.com