近日，由中国财政发展协同创新中心（简称“中心”）主任、教授、博士生导师姚东旻，中心博士生徐傲晗、徐雅菁共同撰写的论文《我国应急财政运行的结构性矛盾与化解——基于投资于物与投资于人协同视角》在我校A类期刊《改革》2026年第6期刊发。

【内容摘要】

应急财政是国家应对突发事件、防范化解重大风险的基础性制度安排。受年度预算考核、项目制管理和资产化要求等制度激励影响，我国应急财政运行中存在“重物轻人”的结构性偏好，并由此引发预算程序刚性与应急响应敏捷性、经费供给非常态化与风险常态化、年度预算管理周期与风险治理周期、属地治理责任与风险跨域外溢之间的四组结构性矛盾，制约应急治理效能提升。典型OECD国家经验表明，法定触发、稳定经费、跨期调节和规则化分担，是提升应急财政制度化水平的重要支撑。与此相比，我国应急财政运行仍存在法定触发不足、经费科目分散、跨期工具不足和分担规则不清等问题。完善我国应急财政制度，应建立敏捷高效的预算“平急转换”机制，强化“投资于人”的常态化经费保障，完善跨期预算安排，优化央地应急财权事权划分，推动应急财政由偏重物质保障向“人—物”协同保障转变。

【研究背景】

统筹发展和安全是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。当前，我国经济社会发展正处于转型期，受全球气候变化加剧、风险社会特征日益凸显影响，突发公共事件呈现频发性、极端性和跨域性特征。应急管理被摆在更加突出的位置并纳入国家治理顶层设计进行统筹谋划。应急财政作为国家应对突发公共事件、化解系统性风险的基础性制度安排和资金保障工具，其保障效能直接关乎国家安全体系的韧性和现代化水平。在我国现行财政运行实践中，应急资金配置表现出明显的物质资本投入偏好，即倾向于可见性、易量化、便于考核的实物资产投资，而对隐性化、长效化的人力资本及公共服务能力建设的稳定投入相对缺乏。2026 年《政府工作报告》明确指出，要“提升重要基础设施本质安全水平，持续夯实安全生产、防灾减灾基层基础”，这一部署与党的二十届四中全会提出的坚持 “投资于物和投资于人紧密结合” 的政策导向高度契合。如何化解“重物轻人”衍生的四组结构性矛盾，已成为当前完善我国应急财政体系亟待解决的核心命题。

【理论分析】

本文从“投资于物”和“投资于人”的结构性偏好切入，构建分析应急财政运行矛盾的理论框架。第一，应急治理的公共品属性和外部性理论揭示，应急治理兼具纯公共物品与准公共物品特征，市场机制无法实现公平供给，政府必须作为主要供给者通过财政干预调配资源；公共风险理论赋予财政社会风险“最终承担者”定位，要求财政具备跨期“蓄水池”调节功能；央地权责配置遵循受益范围与信息优势匹配原则，中央统筹跨区域巨灾，地方负责基层初期响应。第二，区分两类投入核心属性：“投资于物”为可量化、可验收、可资产化的硬要素；“投资于人”是难计量、见效慢、强外溢的软能力。年度预算考核、项目制管理、资产化管理三重制度激励天然偏向物质投入，多层级政府进一步放大该偏好，地方承接绝大多数人力建设支出责任却缺乏配套财力。第三，制度偏好催生四维结构性错配，分别对应时效维度“平急转换”、资金维度经费来源、周期维度跨期预算、层级维度央地关系四大矛盾，共同制约应急治理整体效能。

【研究发现】

第一，我国应急财政存在内生“重物轻人”结构性偏好，由年度预算考核体系、项目制管理模式、资产化管理要求三重制度激励共同催生，并在央地权责分配下进一步下沉人力建设支出责任，放大投入失衡。

第二，“重物轻人”的结构性偏好衍生出四大矛盾：一是“平急转换”矛盾，预算程序刚性与应急响应敏捷性冲突，软性人力支出审批流程冗长；二是经费来源矛盾，风险常态化而经费供给非常态化，人力能力建设经费易被工程类支出挤占；三是跨期预算矛盾，年度预算周期与长周期风险治理不匹配，人力恢复类长期项目资金接续不足；四是央地关系矛盾，属地治理责任与风险跨域外溢错位，财力薄弱基层承担过重人力保障支出。

第三，对比OECD成员国成熟制度，我国应急财政现存四大短板：法定触发机制不足、应急经费科目分散、专项跨期调节工具缺失、央地支出分担规则模糊，各类共同事权多依靠灾后“一事一议”，地方缺乏稳定预算预期。整体来看，我国应急财政短板并非缺乏应急动员能力，而是现有财政规则与风险治理全周期运行逻辑适配不足。

【研究贡献】

理论层面，本文构建“人—物”协同分析框架，突破传统按职能、科目划分应急财政的单一研究视角，从制度激励、多层级政府行为视角完整阐释“重物轻人”偏好的生成逻辑，厘清时效、资金、周期、层级四维结构性矛盾的内在传导路径，将公共品、公共风险、央地财政分权理论融合用于应急财政领域，丰富风险治理财政理论体系。

实践层面，系统梳理美、日、德、加等OECD国家法定触发、多元筹资、跨期调节、规则化央地分担四大成熟制度经验，提炼可适配我国国情的制度启示，区分物质损失与人力保障两类支出差异化治理路径。

政策层面，围绕四大短板提出完整可落地的制度优化方案，提出阶梯式法定平急转换机制、人力支出独立预算科目、应急专项跨年度资金池、“财力—灾损”累进分担规则，构建覆盖应急全周期的绩效评价体系，推动应急财政从偏重物质保障转向“人—物”协同保障，为落实“投资于物和投资于人紧密结合”政策导向、完善国家应急财政制度提供细化改革路径。

撰稿：徐傲晗

审核：姚东旻、王麒植

责编：张子璐