近日，由中国财政发展协同创新中心（简称“中心”）教授、博士生导师姚东旻，中心博士生于曙光、王艺霏共同撰写的论文《我国政府预算体系的演化逻辑及改革取向》在我校A类学术期刊《改革》2025年第3期刊发。

【内容概览】

党的二十届三中全会提出要健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，这对我国政府预算管理工作提出了更高要求。我国政府预算实践经历了单式预算向复式预算转变、复式预算不断发展和完善的演化历程，国家经济职能的实现与财政活动内容的扩展是预算体系演化的核心逻辑和根本依据。然而，目前“四本预算”账户之间调入调出频繁，勾稽关系复杂，“四本预算”账户之间存在割裂分布、交叉重复等问题，这在一定程度上制约了财政资源和预算统筹能力。基于全面性、同质性和独立性的原则，未来改革预算体系应分阶段有序推进，短期内，调整“四本预算”收支边界，加强协调衔接；中期内，加强相关预算整合，提升财政资源统筹能力；长期内，构建两本预算体系，注重中长期可持续性。

【我国政府预算的演化历程及逻辑】

我国预算经历了单式预算向复式预算转变、复式预算不断发展和完善的演化历程，国家经济职能的实现与财政活动内容的扩展是预算体系演化的核心逻辑和根本依据。随着经济体制改革的深入，国家经济职能从计划经济时期的经济建设支持，逐渐扩展至宏观调控、提供公共服务和社会福利保障以及创新发展等多个领域，财政收支的结构和形式也随之不断调整和优化。由于国家经济职能的实现主要依赖于财政活动进行，经济职能的扩展必然带来政府财政活动内容的扩展，这要求财政收支内容在精细化和复杂化方面不断提升，以适应不同类别财政活动对财政资金的多样化需求。在这一过程中，我国政府预算从最初的单式预算，逐渐发展为复式预算，并不断完善成为今天的“四本预算”体系。

【“四本预算”之间勾稽关系的政策梳理与现状分析】

“四本预算”账户之间的勾稽关系可简单概括为：政府性基金预算和国有资本经营预算可以调出补充一般公共预算，一般公共预算通过“社会保障和就业支出”和“卫生健康支出”补充社会保险基金预算。此外，一般公共预算和政府性基金预算历年累积的结转结余资金，可以调出补充预算稳定调节基金。

图 “四本预算”之间勾稽关系

【我国“四本预算”体系存在的问题】

一般公共预算中非税收入占比偏高。一般公共预算是政府预算体系的核心，主要用于保障基本公共服务和日常行政管理。然而非税收入占比较高的问题长期存在，给预算管理带来诸多挑战。

政府性基金预算项目庞杂且边界不清。政府性基金预算的资金主要来源于专项收入，具有专款专用的特性，广泛用于土地出让金相关支出及其他特定领域的项目。然而，其运行中基金项目庞杂的问题，严重影响了预算管理效率和资金使用效果。

国有资本经营预算支出范围界定相对不明确。实践中，政府部门在支配国有资本收益时，可能会干预企业的生产经营活动，不能明确划分政府资本收益与企业用于再投资资金的边界。部分国有资本收益被用于公共服务或其他社会性支出领域，这种情况下企业承担了一定的国家战略任务和社会服务职能，但可能会增加企业的经营负担，削弱其核心业务的竞争力。

社保基金预算中财政职责模糊。中央与地方在社保基金预算中的财政责任划分模糊，导致地方在社保支出方面承受较大财力压力。社保预算的收支边界不清，部分项目长期依赖一般公共预算的财政补贴，未形成自我平衡机制，影响了社保基金预算的独立性和财政资源的配置效率。当前社保基金预算过于关注年度收支平衡，缺乏系统的长期可持续性分析。

“四本预算”之间预算收入的割裂分布问题较为突出。“狭义”政府性基金混列于一般公共预算和政府性基金预算，国有资本经营性质收入割裂分布于一般公共预算和国有资本经营预算。这不仅影响了各预算的独立核算，也对整体财政的透明性和统筹管理形成了挑战。

“四本预算”之间预算支出的重叠交叉问题较为突出。集中体现为一般公共预算与政府性基金预算的重叠交叉、一般公共预算与国有资本经营预算的重叠交叉，支出项目的重叠与交叉不仅不利于明确预算间的边界，还会增加预算统筹和衔接的复杂性。

【我国政府预算体系改革的原则和政策建议】

（一）政府预算体系的改革原则

一是全面性原则。全面性原则要求将全部财政收支纳入预算，对“全口径”预算进行公开、透明管理。二是同质性原则。财政收支分类应当明确、清晰，同一类别的资金在特定维度上表现出相同的性质特征。将性质相同或相似的资金纳入同一预算中，同等对待、统筹考虑。三是独立性原则。独立性原则强调预算科目之间应当保持清晰的界限，每个科目都应当有其明确的职能和责任范围。

（二）政府预算体系改革的政策建议

第一，短期内，调整“四本预算”收支边界，加强协调衔接。在保证预算账本的完整独立性的基础上设计“四本预算”收支边界的调整方案，清理调整基本预算间重复项目。明晰社保基金预算的筹资来源，优化全国社保基金等衔接媒介的资金流转规则，探索建立以一般公共预算为桥梁、补充社保基金预算的常态化机制。明确政府性基金预算的衔接规则，并在此基础上设计预算衔接资金表。

第二，中期内，加强相关预算整合，提升财政资源统筹能力。适时将国有资本经营预算并入一般公共预算。纳入一般公共预算后，国有资本收益的使用将更加符合公共属性原则。推动政府性基金预算分类划转，逐步将其纳入一般公共预算或作为税费项目，减少预算间的重复核算，提高预算资源的配置效率。逐步取消一般公共预算内部分专项收入的“专款专用”性质，实现统筹管理。

第三，长期内，构建两本预算体系，注重中长期可持续性。结合房产税改革推进政府性基金预算纳入一般公共预算。在房产税改革试点基础上，适时逐步推广房产税制度。建议以循序渐进的方式实施房产税改革，将“适时征收”作为核心原则，同时需因地制宜，制定差异化规则。加强社会保险基金内部精算平衡，限定一般公共预算对其补助责任。为保证我国社会保险基金维持在一个长期且稳定的动态均衡状态，必须参照精确的保险精算结果并最终体现在社会保险预算中。

撰稿：于曙光 王艺霏

审核：姚东旻

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