近日，由中国财政发展协同创新中心教授、博士生导师姚东旻，中国社会科学院财经战略研究院助理研究员崔孟奇（中心2024届毕业生）共同撰写的文章《党的十八届三中全会以来财税改革的深刻变化和重要成就》在《中国财政》2024年第14期特约评论栏目刊发。

全文推介：

党的十八届三中全会以来财税改革的深刻变化和重要成就

党的十八届三中全会以来，我国财税改革出现了深刻重大的变化，进入到国家治理的全过程和各领域，在全局性改革中发挥了关键作用。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重大论断，将财政的职能定位提高到前所未有的新高度，党中央在财税领域的系列部署，使我国财税体制改革向纵深推进，为现代化建设夯基垒台、立柱架梁。党的十八届五中全会提出建立健全现代财政制度、税收制度。党的十九大提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”，突出了现代财政制度在新时代国家治理中的关键作用。党的十九届五中全会明确指出完善宏观经济治理，建立现代财税金融体制。党的二十大提出了“加强财政政策和货币政策协调配合”、“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”等重要部署。这些都展现了以习近平同志为核心的党中央站在国家治理的历史高度，重新认识财政和财税体制的职能定位,并围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革而谋划财税体制改革。

基于党的十八届三中全会以来的系列重大论断与改革方向，我国在预算制度、税收制度、财政体制、政府债务等财税领域相继而动，出台法律法规、改革方案、管理条例、相关意见以及通知等，引导开展财税领域重大改革，有力支撑了财税金融体制、国家创新体系、现代产业体系的建立与完善。

完善预算管理，有效配置资源

（一）健全制度规范，推动透明财政。2014年修订的《中华人民共和国预算法》提出了“实施全面规范、公开透明的预算制度”的明确目标。新预算法与《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等法律政策文件明晰了四本预算之间的联系与边界，要求建立全口径预算体系，进一步夯实我国预算管理制度的现代化基础。此外，2016年印发《关于进一步推进预算公开工作的意见》，扩大预算公开范围、进一步公开预决算信息、细化预算公开内容、加快预算公开进度、规范预算公开方式，进一步提升了预算管理的透明度和公众参与度，确保预算管理过程的规范性和效率。2020年8月重新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》则将近年来的预算管理实践固定和明确下来，巩固了预算管理改革的制度建设成果。

（二）强化绩效管理，增进支出效能。党的十八届三中全会以来，中央政府不断深化预算管理改革，通过强化绩效管理，增进支出效能，实现财政预算资源的更有效配置，提升了公共服务质量和治理能力，为经济社会发展注入了强劲动力。具体而言，首先，通过规范预算绩效管理程序，提高财政资金使用效率。2018年印发的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。我国预算绩效管理方面的规定逐步完善，全过程预算绩效管理逐步推广，并将绩效目标、绩效评价结果等与有关资金分配挂钩。其次，加强绩效目标管理，建立绩效运行监控机制，发现问题及时调整纠偏，力保绩效目标如期实现。最后，建立多元绩效评价体系，提升公共服务水平。健全预算绩效评价标准体系，构建涵盖公平、效率、可持续性等多维度的绩效评价体系，确立定量与定性相结合的绩效指标框架，纳入经济效益、社会效益、生态效益等指标，以丰富评价维度。同时，建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，提高绩效管理工作的科学性。

（三）协同监督管理，提高信息化水平。我国预算监督管理组织框架一体化、成熟化，不断推动形成标准统一的预算管理体系。一方面，建立健全约束有力的立体化预算监督体系。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，将财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，新时代财会监督加快推进，纵向中央—省—市—县各层级监督管理联动配合，保证预算管理的高效一致，横向财会监督主体协同工作机制基本建立，形成监督合力，提高了财会信息的真实性、相关性和透明度，立体化预算监督体系加快建立。同时，推动内部审计、监察等监督方式与信息公开、舆论监督等外部监督方式结合，彼此之间互相监督、互相约束，建立并健全全方位审查、多主体参与、分工有序的网络化监督机制。另一方面，信息化水平的提升为预算管理注入了新的活力。依托现代信息技术，2020年财政部制定《预算管理一体化规范（试行）》、《预算管理一体化系统技术标准V1.0》等文件，指导各地按照统一的规范和标准开展预算管理一体化建设，信息化技术的应用不仅提高了数据的准确性和及时性，还促进了各级财政数据的互联互通和共享，以数字预算管理和数字财政大幅提升财政管理的科学化和精细化水平。

优化税制结构，减负助推发展

（一）流转税制重大结构转换。“营改增”全面推行，增值税制度相继改革，流转税制重大结构转换基本完成。在部分地方部分行业先行先试的基础上，2013年，“营改增”试点迅速在全国范围内分行业推开。2016年，营业税退出历史舞台。随着“营改增”全面实施，增值税制度不断优化，税率结构由四档简化为三档，并通过两次调整进一步降低税率。同时，通过扩大抵扣范围和实施期末留抵退税制度，有效减轻了企业的税收负担。“营改增”及其后的增值税制度改革对于完善各行业的抵扣链条，更充分地发挥增值税的“中性”优势，促进市场在资源配置中的决定性作用具有重要意义。

（二）持续推进大规模减税降费。党的十八届三中全会以来，面对错综复杂的国内外环境和经济运行中的周期性、结构性问题，以及中美贸易争端、新冠疫情和国际地缘政治变动等外部冲击，我国减税降费政策不断优化完善。自2013年提出结合税制改革完善结构性减税政策，税制改革通过定向减税和普遍性降费的加持，同时推行普惠性和结构性减税政策，并进一步强调阶段性措施与长期制度安排的结合。十年来，减税降费成果斐然，2013年至2022年间累计减税降费和退税缓税缓费超13万亿元，我国宏观税负从2012年的18.7%降至2022年的13.8%，2023年全国新增减税降费及退税缓费超2.2万亿元。大规模的持续减税降费在应对经济下行压力、进行宏观经济调节中发挥了重要作用，作为调整政府与市场资源配置格局的重要举措，在促进经济增长的同时，聚焦制造业转型升级、高新技术企业发展、环境保护和能源转型、小微企业扶持及就业创业等关键领域，推动经济实现结构转型和高质量发展。

（三）个人所得税改革持续惠及民生。我国个人所得税制度逐步完善，2019年施行修正后的《中华人民共和国个人所得税法》，将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得等4项所得纳入综合征税范围，适用统一的超额累进税率，实行按年征收；优化调整税率结构，扩大3%、10%和20%三档低税率的级距，较高档税率的级距保持不变；提高综合所得基本减除费用标准；设立专项附加扣除，新设子女教育、继续教育、赡养老人、大病医疗、住房贷款利息、住房租金等与人民群众生活密切相关的专项附加扣除，初步构建了综合与分类相结合的个税制度。在此基础上，2022年新设3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除项目，2023年1月1日起，又大幅提高了3岁以下婴幼儿照护、子女教育和赡养老人3项专项附加扣除标准。个税改革体现了党中央、国务院使税收的收入调节功能进一步发挥、使改革发展成果更多更公平地惠及中低收入群体、更好保障和改善民生，更好增进民生福祉、促进实现共同富裕的政策意图和决心魄力。

深化体制改革，理顺财政关系

（一）财政事权和支出责任划分改革向纵深推进。以2016年《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）为指导，我国政府间财政事权和支出责任划分改革不断向纵深推进。《指导意见》强调根据公共服务性质与受益范围，并结合不同层级政府在不同类型公共服务提供上的比较优势，为政府间财政事权和支出责任划分提供了政策指导。在中央与地方财政事权和支出责任划分改革方面，中央先后出台针对基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、公共文化、生态环境、自然资源、应急救援和知识产权领域等多项改革方案，适度加强中央财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同财政事权。在省以下财政事权和支出责任划分改革方面，地方政府根据中央政府的规定和做法，出台相应文件对省以下各级政府间主要基本公共服务的事权划分及支出责任分担比例予以规定。2022年，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提出省以下财政体制改革目标、基本原则和具体内容，省以下财政体制改革加速推进。

（二）中央与地方收入划分进一步理顺。实现财力与事权的匹配，是保证政府有效履行事权与支出责任的重要环节。为应对税制改革和大规模减税降费政策对地方财政收入的冲击，党的十八届三中全会以来，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央与地方财政收入划分关系，保持了现有中央和地方财力格局的总体稳定。2016年，为配合全面“营改增”的实施，中央将地方增值税分成比例由25%提升至50%。2019年，为支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难，国务院出台《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，强调要保持增值税“五五分享”比例稳定，并调整完善增值税留抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方，以拓展地方收入来源。2023年，中央一般公共预算收入占比45.9%，地方一般公共预算收入占比54.1%，中央和地方财力格局基本保持稳定，稳定合理的央地财力格局为税制改革和减税降费政策的顺利推进提供了重要保障。

（三）建立了现代转移支付制度基本框架。转移支付是解决财政支出责任与财政收入之间矛盾的重要政策工具，党的十八届三中全会以来，我国转移支付制度改革持续推进，已建立了现代转移支付制度的基本框架。一是转移支付制度正式进入法治化阶段。2014年，新修订的预算法首次在法律层面对转移支付作出了完整的制度框架规定。二是转移支付结构不断优化。一方面，各类转移支付的定位与边界更加清晰，中央财政将原一般性转移支付、专项转移支付中明确属于中央与地方共同财政事权的项目归并，设立共同财政事权转移支付；另一方面，一般性转移支付的主体地位凸显，转移支付在推进基本公共服务均等化方面的作用增强，根据财政部公布的中央对地方转移支付决算数据，剔除一次性特殊因素后，一般性转移支付（不含共同财政事权转移支付）比重已由2019年的46.9%上升为2022年的50.37%。三是转移支付资金使用效率不断提升。2014年以来，中央先后发布《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》、《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》，强调规范中央对地方专项转移支付绩效目标管理，提高财政资金的使用效益。

规范债务管理，防范并降低风险

（一）推进地方政府债务法治化建设，搭建完善的地方政府债务管理框架。完善地方政府债务管理相关法律法规建设是实现对地方政府债务治理的关键环节。一是搭建规范我国地方政府债务的法律框架，2015年开始实施的新预算法为我国地方政府举债“建明渠，堵暗道”，坚决遏制隐性债务增量。二是进一步硬化预算约束，2014年国务院颁布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确建立“借、用、管、还”统一管控的地方政府性债务管理机制，重视引导债务发行审慎稳健进行。

（二）着力降低地方政府债务风险，规范地方政府投融资体制。一方面，合理把控地方政府债务规模。基于新预算法，财政部于2015年3月和4月相继印发了针对地方政府一般债券和专项债券的管理办法，在这两项文件中针对地方政府发行一般债券和专项债券的方式、偿还、资金用途以及预算管理做出清晰规定，为解决地方政府存量债务问题提供了有力支撑。为加强地方政府债务限额管理，印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，通过“3大块9小条”明确了要妥善处理债务存量、实施限额管理并建立风险防控机制。另一方面，创新地方政府投融资体制。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》明确强调“不得以文件、会议纪要、领导批示等方式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”，并加快融资平台公司转型，以化解先前存在的地方政府违规举债形成的债务。通过规范强化地方政府债务风险的管控制度以及推动地方政府投融资模式的创新转型，从根源与工具两个层面逐步降低了我国地方政府债务风险。

（三）加快国债管理体制改革步伐，增发特别国债加强积极财政政策信号。为当前稳定宏观经济并为长期高质量发展夯实基础，合理利用财政政策空间，加力提效实施积极的财政政策，我国积极创新财政政策工具，发行特别国债和超长期国债。2020年抗疫特别国债用于应对突发疫情冲击，有效支持了基层政府稳定需求。2024年开始连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。特别国债是财政政策加力提效、合理利用财政空间的重要举措，有利于稳定预期、拉动内需，对增强财政可持续性，以时间换空间助推经济高质量发展也具有重要意义。同时，积极加强国债管理。在国债一级市场，为保障国债顺利发行、强化财政部对于国债发行方式的管控，2013年、2021年相继印发《储蓄国债(电子式)管理办法》和《储蓄国债（凭证式）管理办法》，不仅以法规形式明确了国债发行的投资对象，并使得投资规则更加透明，增强市场投资信心。同时，为提高财政部对于国债承销团的管理能力，在2012年颁布的《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》明确取消财政部与国债承销团成员资格之间的行政审批关系。在国债二级市场，加快国债做市支持机制的建立，促进提高国债市场流动性。通过加强国债一二级市场的建设，畅通了我国国债发行通道，为后续增发国债以进行经济的逆周期调节创设稳健环境。

服务重大领域，强化体系建设

财政不仅要作为政府活动的经济基础而发挥作用，而且要进入国家治理的全过程和各领域。习近平总书记指出，“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。党的十八届三中全会以来，财政作为各项改革的“先行军”，不仅为重点事业、重点领域建设提供财力保障，更是发挥了杠杆撬动作用，有效支持了财税金融体制、国家创新体系、现代产业体系等的建立与完善。

首先，财政促进金融支持经济高质量发展，以服务实体经济为根本，推进建立现代化财税金融体制。我国“十四五”规划中指出，要更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强金融服务实体经济能力，健全符合高质量发展要求的财税金融制度。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，多项改革涉及金融监管领域，并强调提升金融服务实体经济质效。党的十八届三中全会以来，财政加强与货币政策、金融监管、金融体制改革的协调配合，持续支持稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，在支持深化国有金融机构改革、完善国有金融资本管理、防范财政金融风险、创新财政促进金融服务实体经济等方面，取得了显著的成效，更好助力经济高质量发展。

其次，财政在促进科技创新方面主动作为，充分发挥对国家创新体系的支撑作用。党的十八届三中全会以来，我国陆续出台多项有关财政科研项目与资金管理改革的政策文件，如《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》、《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》、《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》、《国家科技重大专项（民口）资金管理办法》等，为国家创新体系的运行提供了财力和政策支持。我国按照政府职能转变、中央与地方科技领域事权和支出责任划分的总体要求，不断优化和整合中央与地方在科技创新领域的功能定位、不同部门管理的职责权限，并针对不同科研项目的特点，实施财政科技资金的分类管理。根据财政部发布的数据，2018年—2023年，财政科技支出从8327亿元增长到10567亿元，年均增长6.4%。国内发明专利授权量连续多年位居世界首位，通过《专利合作条约》（PCT）途径提交的专利申请量跃居世界首位，国际科技论文和高被引论文数量均位居世界第2位，成为全球科技创新的重要贡献者。

最后，财政以有限财政资金激发经济发展无限活力，推动加快构建现代化产业体系。财政通过相关政府投资基金等支持先进制造业、信息技术、生物医药等战略性新兴产业发展，同时加大对绿色环保产业的支持力度，推动传统产业绿色转型。此外，通过一系列财政、税收优惠政策支持中小企业发展，降低创新成本，鼓励企业创新和技术升级，优化产业生态。

回望过去，这十年来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平经济思想的指引下，我国财税领域改革取得历史性成就，也展示了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。展望未来，应坚持以改革创新为动力，不断完善现代财政制度，进一步增强国家治理能力，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出新的贡献，共同谱写财税改革的新篇章。

撰稿：崔孟奇

审核：姚东旻

责编：姚广