近日，由中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻教授（博士生导师），中心博士生苏代钰，硕士研究生蒋婉蓉、张容瑜共同撰写的论文《财政如何影响货币创造：被动效应与主动控制》在我校A类学术期刊《南开学报》（哲学社会科学版，双月刊）2024年第1期刊发。

我国政府高度重视财政政策与货币政策协调问题，近年来学术界也针对该话题进行了积极探索。其中，李俊生等（2020）基于新市场财政学的研究范式，第一次正式提出了财政-央行“双主体”的货币调控理论，并在国库集中收付制度的视角下初步阐述了政府财政活动的货币效应。本文在财政-央行“双主体”货币调控理论的基础上，聚焦我国特殊的财政金融体制、结合我国财政工作具体实践，丰富完善了新市场财政学视角下我国财政影响货币创造的制度基础和具体渠道，并发现了我国财政部门在货币创造中具有“被动参与”与“主动影响”的二元特征。以下为文章简介。

【研究背景】

“十四五”规划中提出了“完善货币供应调控机制”的新要求。为了完善货币创造的机制，保持货币供应量和社会融资规模增速与反映潜在产出的名义国内生产总值增速基本匹配，需要深入分析影响货币创造的各个渠道，充分发挥各渠道的调控作用。货币创造是指商业银行资产负债表不断扩大、存款不断增加的过程，主流货币理论对对货币创造的途径的探讨仍禁锢于银行系统（包括中央银行和商业银行）内部，理论探讨的范畴也局限于商业银行是否为货币创造的主体之一，以及中央银行与商业银行之间地位与分工的区别。

当前，各主要发达国家普遍实施的国库集中收付制度，财政部门的收支活动会引起中央银行和商业银行之间大规模的资金清算，并且财政赤字成为常态，财政资金收支对货币创造的影响日趋重大。同时，在我国财政金融实践中还形成了由财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责的特殊制度，这使得财政部门可以通过行使决策权、人事权和监督权影响国有商业银行货币创造的方向、速度和规模。因此，我国财政部门具有了实质性的影响货币创造的能力，财政部门具有成为货币创造的参与主体或者调控主体的可能性。

那么，我国财政部门基于具有货币效应的制度基础影响货币创造的具体渠道是怎样的？我国财政部门对货币创造的影响力是常态化的还是偶然的？我国财政部门在货币创造中的地位是主动发起方还是被动参与者？为回答上述三个问题，本文从现实出发，将理论推断与现实基础相结合，探究了在我国社会主义市场经济财政金融工作实践中，形成的一套会产生货币创造效应的财政制度体系（如图1所示）：国库集中收付制度、由财政部门履行对国有商业银行的出资人职责、财政建立的信贷风险补偿机制，并分析了这些制度基础影响货币创造的理论渠道。其中囿于篇幅限制与研究内容的复杂性，本文仅在研究框架处对“财政建立的信贷风险补偿机制”这一渠道做简单说明，将在后续文章做专门分析。

图1 财政货币创造功能的制度基础及其渠道

【财政部门被动参与货币创造的制度基础：国库集中收付制度】

我国国库经历了集中到分散的变化，由分级分散国库收支制度转变为国库集中收付制度，将财政收支均纳入国库单一账户体系进行管理。国库单一账户处于国库单一账户体系的核心地位，账户体系设置赋予其“集中”与“隔离”功能（如图2所示）。财政资金都统一存放在国库单一账户中，所有财政资金进出国库均经由该账户进行，而零余额账户只起到中转财政资金的作用，我国国库制度因此具有“集中”功能。其次，国库单一账户设置在中央银行，在进行货币供应量统计时其内的货币资金不纳入统计口径，这使得我国国库资金从货币流通市场中隔离出来，并处于“隔离墙”内部，我国国库制度因此具有“隔离”功能。

图2 国库集中收付制度下财政收支与市场流通货币之间的关系

国库单一账户的“集中”与“隔离”功能，使得财政资金进出国库时会对货币流通市场产生“蓄水”和“放水”效应，并进一步影响货币创造。财政收入对货币流通量具有“蓄水”效应，私人部门缴纳规模的税款，商业银行在国库集中收付制度的要求下，于每日终了时将的存款货币缴入国库，此时商业银行的吸收存款减少，相应的央行资产负债表中政府存款增加（如图3（a）箭头①所示）；同时，在存款准备金率为的假设前提下，商业银行存放中央银行款项减少，央行资产负债表中其他存款性公司存款（即基础货币）下降（如图3（a）中箭头②和③所示）。进一步考虑货币循环过程，在不考虑超额准备金率和现金漏损率的情况下，财政收入会导致商业银行的信贷规模收缩，]。财政支出具有与财政收入恰好相反的货币创造效应：在国库集中收付制度下，财政支出对货币流通量具有“放水”效应，会增加存款货币和基础货币（如图3（b）所示）。此外，政府债务作为除财政收支外，财政影响货币创造的另一重要渠道，政府债券生命周期中的各个环节对货币流通市场同样具有货币创造效应。

图3 财政收支活动对央行和商行资产负债表的边际影响

值得注意的是，财政部门通过国库集中收付制度对货币创造的影响具有明显的“被动性”。一是我国国库集中收付制度的建设目标是提高财政资金的安全性、流动性和收益性，财政资金进出国库对货币市场产生的冲击只是国库集中收付制度的附带功能。二是在我国国库集中收付制度下，国库的职责在于对预算资金的收纳、划分、留解、支拨和退库等，并且我国财政活动需要严格遵循《预算法》的要求、受到全国人民代表大会批准的预算报告的限制，无法通过控制财政资金进出国库的规模和时点来影响货币创造的渠道。

【财政部门主动影响货币创造的制度基础：履行对国有金融资本的出资人职责】

国有金融资本是指国家及其授权投资主体以直接或间接方式对金融机构出资所形成的资本及应享有的权益。除法律另有规定外，所有凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，均应纳入国有金融资本管理体系。作为国有金融资本的出资人代表，财政部门拥有影响商业银行信贷的权力和能力，具体表现为通过行使决策权、人事权和监督权确保国有商业银行信贷投向、信贷速度和信贷风险敞口符合国家战略和满足社会共同需要（如图4所示）。当前财政部门逐步建立国有金融资本管理的委托代理关系，以公司治理为基础，以产权监管为手段，基于出资人和委托人双重身份指导和约束国有商业银行的信贷规模和投向。

图4 财政部门主动影响货币创造的路径

首先，2018年中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确由财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，我国国有金融资本管理实现了由“多头共管”到“财权统一”的转变。财政部作为国务院授权代表、地方财政部门作为地方政府授权代表，对相关金融机构享有参与重大决策、选择管理者及享有收益等重要出资人权利。具体地，在战略规划、业务模式和利润分配等关键环节，财政部门将对国有金融机构发挥重要的监管和指导作用：一是参与金融机构的重大决策，以维护国家利益和战略要求；二是有权选择和任命金融机构的管理层，以确保金融机构具备专业、高效和执行财政意志的管理团队；三是享有金融机构的收益。

其次，财政部门履行出资人职责的核心目标之一是维护国家对关键金融机构的影响力，特别是商业银行体系，须受到国家权力的严格控制，商业银行系统当前与未来的控制权均归属于财政部门。从我国主要商业银行股东持股比例来看，国家或者其授权投资主体以绝对优势控股我国主要商业银行，拥有绝对控制权力。从不同性质商业银行业务指标占比来看，由国家控股的商业银行在全国商业银行市场中占据了主导地位：国有商业银行不仅主导了行业内的资源配置，并且国有商业银行的存贷业务占据了78%以上的市场份额，其内的居民储蓄通过再取出、再存入的存贷活动实现货币创造。因此，国家控股商业银行是货币创造的主要实体，财政部门能够通过履行对国有商业银行的出资人职责来贯彻其货币调控意图。

最后，基于上述两个层面的基础事实，当前我国财政部门可以主动指导和约束国有商业银行的信贷规模和投向。财政部门采用市场化管理方式，通过公司治理手段，贯彻股东意志，对主要商业银行行使约束权力，同时具有主动控制货币创造的能力：一是，通过控股主要商业银行保障国有金融资本所有权。二是，建立绩效考核、风险评估、人事任命等方面的管理体系以让渡部分国有金融资本使用权，并通过商业银行绩效评价指标体系引导国有金融资本投向。三是，财政部门行使出资人权利能有效影响国有商业银行的信贷活动，进一步调控货币创造的能力和方向。

【研究贡献与启示】

本文可能的边际贡献在于：第一，拓展了现有理论对货币创造主体，以及财政收支、财政体制改革对货币市场的影响的认识；第二，从制度基础和实际操作的角度，确认了当前我国财政部门在货币创造中的地位兼具“被动参与”与“主动影响”的二元特征；第三，本文对财政如何影响货币创造的制度基础的构建和具体影响渠道的分析，可能能为央行通过协同财政部门来“完善货币供应调控机制”提供理论基础。

本文给我国学术界和政府的一个重要提示是：具有货币效应的财政制度安排在财政系统中具有基础性或者是重要的财政政策工具，这些重要属性决定了受财政部门调控或者影响的货币供应量是巨大的。因此，在“完善货币供应调控机制”时和货币政策实践中，应重视财政-央行“双主体”的货币调控机制，中央银行要充分协同财政部门。一方面，基于财政部门能够通过行使股东权力影响和约束国有商业银行决策的制度安排，如果坚持宏观审慎与制度化管理相统一，那么“财政赤字货币化”可能会是一种值得考虑的政策方向。另一方面，基于财政可以对货币创造产生重要影响的客观事实，需要进一步完善国库集中收付制度，加强国库单一账户体系建设。