近日，由中国财政发展协同创新中心（简称“中心”）讲师阮睿，中心博士生孙榕，中心硕士毕业生高秋男以及中心副教授王麒植共同撰写的论文《如何行政发包——以省级政府目标驱动下的地方政府科技支出为例》在我校A类学术期刊《财贸经济》2023年11期作为刊首文发表。本文是李俊生教授主持的国家社会科学基金重点项目《优化政府间事权和财权划分研究》的阶段性研究成果。

【研究背景】

对中央与地方财政事权和支出责任进行合理划分、规范各级政府间财政关系，对促进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。在我国政府行政组织中，自上而下的控制力对驱动基层政府按照上级政府意图执行任务至关重要。从全局谋划一域，以一域服务全局，是我国目标治理体制中的典型特征。然而，中国政府承担的工作任务繁多，特点各异。由于不同地区经济发展水平、资源禀赋等特征差异巨大，差异化的任务分配和考核具备较强必要性。本文综合考虑科技创新、基本公共服务等多元目标治理，重点讨论省级政府作为中央和地市之间的中间层级，如何结合任务属性和地市能力将任务目标进行分解，并通过财政预算程序实现向地市政府进行差异化的任务目标再分配。

【理论模型】

本文基于多任务委托代理框架对省级政府面临的科技创新任务和民生性任务分别刻画为“明星型”任务和“守卫型”任务，并对其向所辖地市进行任务分配的逻辑进行解释。对于“明星型”任务，省级政府的最优策略是将投入全部分配给能力水平优越的地市，这意味着各市科研支出比例离散程度较大。同时，当省级政府对“明星型”任务（科技创新活动）重视程度增加时，与低能力地市相比，高能力地市表现出在“明星型”任务上的投入占比增速显著快于“守卫型”任务的特征。

【实证分析】

本文将2015年“创新驱动发展战略”、“大众创业、万众创新”等政策出台作为中央政府更加重视科技创新工作这一冲击的发生年份。并利用2011-2018年地级市面板数据设计双重差分模型。同时，上级政府对下级政府进行差异化任务分配的前提是事先对下级政府进行分类的制度安排。本文注意到主体功能区规划这一项对全国各地区分类的举措。因此，我们按照各省人民政府发布的《主体功能区规划》文件，将优化开发区域和国家级重点开发区域县市所在地市作为实验组，其余为对照组，从而检验省级政府是否会根据地市能力优越条件分配科技创新任务目标。

结果发现，当地级市辖区内超过一半县（市、区）被划分为优化开发区域或重点开发区域时，该地级市的财政科学技术支出占比在2015年以后增速显著快于其他地级市。进一步，本文发现一个省份越重视科技创新工作，则辖区内地级市的上述差异越明显。并且，地级市科技支出占比与省内其他市科技支出占比呈现明显的负相关关系，这印证了省级政府根据主体功能区规划分配任务这一作用机制。最后，异质性讨论发现省会城市和副省级城市的能力更高，其财政资源和经济资源均高于省内其他地级市，对省级人民政府分配的“明星型”任务反应也更明显。

【边际贡献】

一是关于中国地方政府治理的研究。本文在理论上丰富了“行政发包制”和“目标动员制”理论的结论，并为中国政府治理纵向行政发包理论解释提供了更多经验证据。行政发包不是上级政府简单地把任务平均分给下级政府的过程，而是按照收益最大化原则根据任务特征和下级政府特点分配任务。

二是揭示地方政府进行科技创新投入的动力来源。本文认为，若地方政府在科技创新工作上的努力完全由财政分权和晋升激励驱动，那么合理推论应该是不同地方政府会竞相努力，表现为地方财政科学技术支出占比同时提升，而不会出现系统性差异。因此本文推测上述解释忽略了中国作为单一制国家的制度基础，即中国拥有一套从中央到地方的治理体系，包括目标制定、任务下达、考核评估等内容，地方政府日常活动受到来自上级政府指令影响不容忽视。本文试图通过识别省内能力高低不同地市的财政科学技术支出占比变化的差异，揭示地方政府科技创新投入动力来源，增加对地方财政科技创新投入的理解。

三是地方政府财政支出偏好的研究。本文从团队竞争和任务类型角度指出一种全新的决定地方政府财政支出结构的因素。省政府为完成总体政绩任务会在省内进行任务分配，并且将不同类型的任务分配给能力不同的地区，这会引起各地区财政支出结构的变化趋势出现差异。

在政策含义上，本文研究对推动省以下财政体制改革，尤其是捋顺省与市县之间的权力和责任配置关系，适度强化省级政府的调控能力等方面具有一定指导借鉴意义。