2023年6月5日，由中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所、中国财政发展协同创新中心和安融信用评级有限公司主办的区域地方政府债务风险研讨会在我校成功召开。来自中央财经大学、安融信用评级有限公司和中财-安融地方财政投融资研究所的20余位专家学者出席了会议。中央财经大学校长马海涛教授出席会议并致辞。本次研讨会由中财-安融地方财政投融资研究所执行所长温来成教授主持。

会议现场

马海涛教授在致辞中代表学校向出席会议的嘉宾表示热烈的欢迎，对区域地方政府债务风险研讨会的召开表示祝贺。同时，对各位专家学者的积极参与和大力支持表示诚挚谢意。马教授对研究所围绕热点难点问题开展的研究工作给予了高度肯定，提出要提高站位，从更加高屋建瓴的角度讨论今天的话题，最后预祝此次研讨会圆满成功。

马海涛校长致词

中财-安融地方财政投融资研究所副所长周沅帆博士以“中国债券市场的区域风险分析”为题分享了观点。通过分析中国人民银行发布的数据，周博士认为中国债市已取得较为显赫的“江湖地位”，并进一步介绍了近年来中国债券市场历史发行规模、2022年主要省市的城投债发行规模、主要发达国家的广义政府杠杆率、杠杆率与经济发展的关系等情况。从国际上看，各国政府借债度日、借新还旧、还本付息压力大和债务“货币化”情况也都类似，维持低利率是普遍采用的化债手段。关于城投债，周博士指出，2022年城投债发行和净融资概况总体比较稳定。2020年以来城投债融资下降，债券融资主要以借新还旧为主；要警惕非标违约频发，可能导致区域信用环境进一步恶化，城投再融资形成恶性循环；城投债到期及行权压力较大，2023年隐含评级AA(2)、AA-城投债到期及行权压力较大，区县城投债是关注热点。周博士分析了各省区县级城投债余额占比、存量垃圾债券和垃圾债中的违约债状况、中国债券市场违约常态化、违约债券类型分布分散化趋势等情况，简要介绍了美国市政债券违约状况。最后周博士表示，“刚性兑付”对市场扭曲最为严重，但一旦打破，可能如多米诺骨牌，吹倒第一张牌后全部牌都会倒下。

周沅帆博士发言

中央财经大学期刊社孙亦军教授梳理了地方政府债务的重要时间节点，从文献角度提出了研究地方政府债务过程中需进一步讨论的两个问题。第一个问题是，债务问题的底层逻辑是什么、第二个问题是，不发生系统性风险的底线在哪里。孙教授指出，许多文章喜欢从分权的角度、财政纵向失衡的角度来研究财政问题，但这可能不仅仅是财政单方面的事情，要跳出财政来讨论财政，透过现象看本质。从发债方面来看，中国不仅有政府性背书，还有资产背书，与国外政府相比应更有发债底气。在整个借债偿债的运行周期里面，若不发生资金链的断裂，风险也就不会产生，而防范资金链断裂与整个社会经济形势密切相关，当经济形势良好时，资金链不断，债务问题就不会成为风险问题。因此，思考债务风险问题的底层逻辑显得尤为重要。关于不发生系统性风险的底线在哪里。近来各地出现了债务违约舆情，比如贵州、山东、云南和四川，引起社会广泛关注。目前地方政府债券绝大部分由商业银行持有，一旦债务发生风险，必然会影响到整个金融体系，进而形成系统性风险。孙教授认为，看不见的、无法掌控的才是风险，现在城投债问题基本发生在县级层面，从处置或防范角度来看，把问题延伸下去展开研究可能会更奏效。

孙亦军教授发言

中财-安融地方财政投融资研究所姜爱华教授围绕“加强地方人大对政府债务审查监督”进行了论述。第一，介绍了党中央关于加强人大对政府债务审查的要求。姜教授通过阐述中央文件和二十大报告的相关内容，进一步指出人大审查要求变得越来越高。第二，总结了全国人大和地方人大近年来的实践。全国人大印发文件做出更加具体的规定，为地方各级人大提供指导。各地人大高度重视，通过出台实施意见或工作方案、增设“政府债务审查监督”专章积极落地落实，多数地方人大探索建立地方政府债务报告制度。同时，地方人大对政府债务监督中形成了一些有特色做法，如四川、青海政府债务信息报送“标准化”，辽宁和天津程序与实质审查并重，广东强化“隐债清零”监督，重庆的专项债绩效监督等。第三，提出了强化地方人大对政府债务审查监督的几点思考。一是持续推动政府债务审查从“程序”转向“程序与实质并重”；二是健全政府债务全过程审查；三是在人大预算监督法定场景中重点关注债务审查；四是提升人大政府债务审查监督合力；五是健全人大政府债务审查监督问责机制。

姜爱华教授发言

中财-安融地方财政投融资研究所杨华教授从日本地方政府债务风险化解的角度分享了观点。杨教授认为地方债务风险防范应在事前建立预警机制，比如日本将偿债支出占标准财政规模的比重作为标准，判断是否存在债务违约和风险情况。为防范债务风险发生，日本专门出台了《地方财政重建促进特别措施法》，分别对都、道、府、县层级和市、町、村层级作出规定，以此判断是否存在财政重建风险。当地方存在违约风险时，既可以向中央政府报备，申请成为财政重建团体，接受中央政府的监督；也可以申请破产，自我重建或在中央监督下重建。重建体系要求采取系列措施，一方面通过减少公务员支出、压缩公共设施的建设和投资、削减地方公共事业团体补助等措施来减少支出；另一方面通过接受中央政府转移支付资金、自主提高地方税率或增加政府性收费、出售国有资产等来增加收入。此外，地方破产与产业结构、人口结构也有重大关系。我国除了加强人大监督、事前防范，还应建立自我破产机制，地方如果达到红线便可以申请破产，依靠自我救助机制逐步解决问题，中央适当提供转移支付但不会兜底救助。杨教授表示，应从事前监督和事后防范出发，及时从增收节支的角度去防范化解债务风险。

杨华教授发言

中财-安融地方财政投融资研究所汪昊教授认为，地方债问题根源在于财政体制。首先，从收入来看，我国地方政府的债务承担能力比较有限、债务风险较大，并不像美国、日本将债务交由承受能力较强的更高一级政府承担。我国财政体制中，政府层级越往上财力就越充足，缺钱的往往是低层政府。低层政府情况可依据收入能力进一步划分，发达地区举债原因在于拼增长、得税收、提高财政收入；贫困地区举债则是将资金挪用于一般公共支出，为“活命”而借钱。地区间差距明显，间接说明，现有分配格局是1994年分税制改革依据效率优先原则形成的，已不符合十八大之后提出的高质量发展模式。其次，从支出和转移支付来看，美国低级政府没有严重债务，因为其资金主要来源是转移支付，主要职能是提供基础公共服务，发展经济职能由州和联邦政府负责；然而，我国用于产业园和交通基础设施的地方债皆由低级政府支出，原有体制下地方政府需要拼经济、拼发展，甚至因此忽略了基本公共服务的提供。最后汪教授指出，地方债问题也与稳增长、财政货币政策结合、金融市场推动等外力相关，但根源仍在于财政体制，若想从根本上解决债务问题，还是要将其放到整个现代财政体制或者科学财政体制改革的框架下统筹考虑。

汪昊教授发言

中财-安融地方财政投融资研究所李升教授从财政自给率、地方财政收入和支出等方面对债务进行了分析。财政自给率比较低的省、市及自治区发生债务风险的可能性更大，如贵州、云南，需特别关注。专项债、一般债和隐形债与地方财政实力有一定关联，地方财政实力则取决于收入和支出。在支出方面，一是从近年来我国各级政府一般公共预算支出占全部支出的比重变化来看，省级支出占比在下降，县级支出占比则基本上同幅度上升，地方政府支出逐级下沉，地方财政生态上中下层级失衡问题逐渐突出。二是地方政府刚性支出具有明显的民生性特点，近几年各地一般刚性支出占比逐年提高，出现日益严峻的“小马拉大车”问题。在收入方面，首先，历次财政体系改革调整过程中地方税逐渐萎缩，地方税改革相对滞后且难以推进。再次，各地财政收入与经济关联度较大，地方税收与房地产税收及相关方面密切相关。消费下降、行业内卷等现象说明我国当前宏观经济状况并不理想。未来也需要进一步关注其他省市的债务风险发生可能性。

李升教授发言

安融信用评级有限公司李翠翠博士以“从贵州、山东两省看我国区域债务风险进一步上升”为题展开了论述。第一，我国债务风险概览。近年来我国地方政府偿债规模持续上升，地方偿债压力较大；各省债务负担与负债率逐年增大，区域债务风险进一步攀升。第二，贵州省债务风险分析状况。2023年4月贵州省承认无力偿还债务，引发各界广泛关注。贵州财政实力较弱、融资成本更高，是城投非标违约的“重灾区”，其中贵阳市债务负担与债务率逐年增加，远超红线、警戒线。第三，以山东省为例对区域债务风险进行分析。山东省经济实力较强，但2021年以来城投非标违约和商票逾期等负面事件频发，区域信用环境不断恶化；区域债务负担较重，债务率水平较高且债务结构较差；城投债整体表现一般，融资比较低迷。第四，对策及建议。对于地方政府债务风险、城投债风险，要坚持“控制增量，化解存量”的政策导向。化解前者，要合理化解存量债务，适当放宽地方政府及其融资平台发债权，完善分税制财政体制，推进地方政府投融资体系改革等。化解后者，应重视区域债务，加强债务管控能力，建立债务兑付监控机制和债务兑付应急机制；降低负面事件影响，提振市场信心；提升经济财政实力和偿债能力等。

李翠翠博士发言

中财-安融地方财政投融资研究所王威副教授进行了从区域性到系统性风险管理的探讨。第一，地方城投债务风险呈现区域分化。城投债构成地方隐性负债，债务规模不断扩张隐含着巨大债务风险，有引发系统性金融风险的可能。地区财政实力是影响地方债务风险的重要因素，云南和贵州的财政特征既有相同点，也有不同之处。淄博烧烤“火”出圈拉动其政信信托业务，说明“城投信仰”仍然存在，且当前呈现区域分化。第二，区域风险引发市场系统风险的理论机制。究其实质，是地方政府性债务扩张的溢出效应。研究发现，城投债风险可能引发系统性风险，提高国债的风险溢价；国债收益率与不同信用级别城投债利差之间存在动态关系。第三，系统风险管理预警的市场指标。作为重要的市场观察指标，国债收益率能为监测债务系统性风险及其传导提供参考，同时连接了基本面和政策面，抑制其下行因素之一是存款利率下行缓慢。总之，市场对于地方债券的定价仍受隐性担保或救助预期的影响，但对违约已有一定预期，财政和金融政策监管对流动性的支撑是关键。地方债务风险的防范化解要充分加强财政政策与货币政策的协调配合，需重点关注隐性债务风险的外溢效应与区域关联特征，进一步完善隐性债务风险的管理体系与外溢监管机制。

王威副教授发言

中财-安融地方财政投融资研究所执行所长温来成教授对地方政府债务的政策建议作出了补充。第一，坚持中央对地方政府债务不兜底原则，抓紧落实责任倒查和终身问责机制；第二，加快投融资平台转型步伐；第三，逐步调整国债和地方债倒挂情况；第四，分省和中央两个层面建立应急措施和对策。

温来成教授主持会议和发言

安融信用评级有限公司胡超总裁助理做出了会议总结。本次研讨会从多个维度对地方政府债务风险进行深入探讨并达成一些有价值的共识。第一，我国政府债务风险目前总体可控；第二，地方政府对区域债务要肩负起责任，目前中央仍坚持不救助原则；第三，我国财政体制和财政生态环境还有待优化；第四，市场化、法治化来化解债务风险可能是未来大势所趋。总体看，债务治理是一个系统工程，如何防范、如何预警、如何管理、如何处置、如何在政府债务与金融市场之间构筑防火墙，值得继续深入研究。未来我们在工作中要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断开拓创新，不断深入研究，为加强我国政府债务治理工作开创新局面。

胡超总裁助理总结会议