近日，由中国社会科学院财经战略研究院助理研究员崔孟奇（中心2024届毕业生），中国财政发展协同创新中心教授、博士生导师姚东旻（通信作者）共同撰写的文章《省级政府预算支出的统筹效应——来自行政区划改革试验的证据》在《财政研究》2024年第10期作为封面文章刊发。

研究背景

党的二十届三中全会充分强调了预算统筹的重要意义。预算统筹是深化预算管理制度改革的重要手段，高效的预算统筹可以充分保障基本民生运转，支持推进国家重大战略任务。我国作为单一制国家，其独特的压力型体制，使上级政府天然的拥有对下级政府的控制力，上级政府能够通过行政命令和绩效考核等方式，对下级政府进行引导。这种层级分明的行政组织模式是政府进行财政预算统筹的重要制度基础。为研究我国政府预算统筹行为有何特点，本文结合撤县设区和省直管县两项改革进行探究。

研究设计

为借助外生冲击验证省级政府对地级市政府预算支出统筹的因果性，本文使用283个地级市两两配对形成的“城市对”数据集，设计多期DID、工具变量模型，基于撤县设区和省直管县行政区划改革进行验证。省直管县改革使得省级政府能够直接管理县级政府的财政事务，改变了“省管市、市管县”的逐级财政管理模式，在提升县级政府财政地位和财力的同时，增强了省级政府的统筹能力。与之相反，撤县设区改革将县级行政区划改为市级政府直接管辖的区，市辖区的财务和人员机构均需接受市级政府统筹安排，财政收入上缴比例增加，财政预算纳入市的全面管理范围，从独立财政变为依附财政。这一改革上收了县级政府的权力，扩充了地级市的财力与预算自主权，同时削弱了省级政府对下级政府预算的统筹效果。因此，两项改革对省级政府统筹能力产生了差异化影响，有利于研究省级政府对下级政府预算支出统筹效果的变化。

对于预算统筹的激励机制而言，地级市预算支出有“动力”遵循省级政府统筹的前提是上级政府会将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩，本文通过引入预算支出变动率和转移支付变动率两个变量，检验地级市预算支出变动率对转移支付变动率的影响，验证省级政府统筹是建立在转移支付激励机制之上。为克服地级市预算支出与转移支付之间潜在的互为因果内生性问题，本文采用省级政府工作报告中相关支出的词频做工具变量。

研究结论与政策启示

本文主要有以下发现：

第一，在省级政府发展偏好下，同省内市级财政资源分配策略趋同，导致预算支出结构相似，各项预算支比重差异较小。

第二，省直管县改革削弱了市级财政的自主权，变相强化了省级政府的统筹效果，如前所述，这种统筹使同省内地级市预算支出结构差异缩小；相反，撤县设区改革降低了省级政府的统筹效果，地级市预算支出结构差异扩大。

第三，在上级政府的转移支付激励机制下，市级政府更倾向于在预算支出上响应省级政府的政策引导，以在未来获得更多的转移支付资金支持。

本研究为理解和改进中国的财政预算管理提供了重要的视角。

首先，应妥善处理好上下级政府间的财政关系，推动形成权责清晰、财力协调与区域均衡的政府间财政关系，提高政府运作效率。通过对中国现行财政体系进行描述和深入分析，本研究为其优势与改进空间提供了更加详细的注释，核心在于充分把握我国单一制和压力型体制的国情下，制定科学合理的财权和事权划分标准，尤其为地方事权履行匹配相适应的财力，以更好地调动地方积极性。

其次，基于上级政府的统筹行为，上级政府应加强财政资源统筹，制定有利于区域协调发展的总体财政规划，统筹各区域财政政策。上级政府应充分利用财政资源统筹能力，促进区域间协调发展，加大对落后地区的政策支持力度，尤其要统筹引导下级政府平衡好财政资金用于民生与经济发展的关系，缩小区域差距。

此外，还应持续健全预算制度，深化预算绩效管理。对下级政府预算支出的绩效评价是上级政府发挥统筹效果的“试金石”，未来要健全各领域的绩效评估体系。

最后，应持续深化转移支付体系改革，建立促进高质量发展的上级政府转移支付激励约束。通过验证转移支付的激励机制，上级政府可以借助转移支付分配充分释放地级市财政支出效能。省级政府可结合本辖区情况，并基于预算绩效考核体系，对地方政府财政资金使用情况进行全面客观的评价，从而实施差异化转移支付分配路径，充分因地制宜。

撰稿：崔孟奇
审核：姚东旻
责编：姚广