在我国市场监督管理行政处罚实践中，由于各地行政处罚裁量基准不完善，处罚缺乏统一标准，引致“类案不同罚”“过罚不相当”等问题。2023年3月，国家市场监督管理总局法规司委托中国财政发展协同创新中心（简称“中心”）承担“规范市场监督管理行政处罚裁量权有关问题研究”课题工作。该课题由中心教授、博士生导师姚东旻主持，并由中心多名博士生及学术型硕士研究生骨干共同参与。课题历时一年，系统梳理了我国各省（自治区、直辖市）层面的市场监督管理行政处罚裁量适用规则及裁量基准的制定现状，统计了裁量基准所覆盖的监管细分领域，并横向对比了其制定形式的差异。结合调研实践，课题组总结了行政处罚裁量基准制定与适用过程中存在的主要问题，在此基础上提出了相应的优化路径，为总局法规司开展针对各地行政处罚裁量基准制度建设的指导工作提供了重要支撑

近日，作为课题转化成果的论文《行政处罚裁量基准制定现状、适用问题及优化路径》在《中国市场监管研究》2025年第1期刊发。该论文由姚东旻教授、中心博士生彭卓然、王思远共同撰写，中央财经大学中国财政发展协同创新中心2021级硕士研究生王璐瑶对本文亦有贡献。

《中国市场监管研究》创刊于1992年，是由中华人民共和国国家工商行政管理总局主管、中国市场监督管理学会主办的经济与管理科学类的学术期刊，也是面向国内外公开发行的市场监管系统唯一的综合性理论刊物。中心新市场财政学研究团队长期致力于探索深化“政府与市场关系”及“市场规制”等领域的理论研究，此次课题承担与论文发表是团队积极推动理论研究成果服务于国家法治建设的重大尝试，充分发挥了专业智库在服务国家战略方面的智囊作用。

【各地行政处罚裁量基准制定现状】

2021年，《行政处罚法》修订，为加强与新《行政处罚法》的衔接，市场监管总局于2022年10月修订发布《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》颁布以来，各省（自治区、直辖市）市场监管部门积极推进裁量基准制度建设及修订工作，相关监管领域裁量基准的编制工作取得阶段性显著成效。截至目前，我国市场监督管理行政处罚裁量基准规范体系初步形成，主要体现在以下三方面：

1.裁量基准覆盖市场监管所涉主要领域，按执法需求动态调整。各省裁量基准基本涵盖市场监管领域主要法律、法规及部门规章，覆盖登记事项监管、反垄断监管等16个重点监管领域，且随新出台的法律、法规及规章动态调整，增设“首违不罚”“轻微违法不罚”“无主观过错不罚”等不予处罚、减轻处罚情形，以及违反突发事件应对措施行为的“从重处罚”情形，具有较强的时效性。

2.各地明确适用不同处罚阶次的具体情形，精准细化裁量的核心要素。各地以市场监管总局《指导意见》为指引，明确不同违法行为对应的处罚依据、裁量阶次、裁量因素和具体标准。各地常见的裁量阶次划分为从轻、一般和从重三档。依照各领域上位法的特殊性，裁量阶次在此基础上简化为两档或扩充到四至五档。此外，裁量因素设置日趋多元且逐步完善，多数省份在“违法事实、情节、影响程度和危害后果”的基础上考虑了其他因素，客观因素更多，主观因素相对较少。

3.多地建立容错纠错与免罚清单制度，刚性原则与柔性规定相互补充。各地贯彻“宽严相济”原则，推行包容审慎监管。一方面，不断细化更新违法行为容错纠错清单，积极完善不予处罚、从轻处罚、减轻处罚和免予行政处罚强制措施“四类清单”事项。另一方面，积极探索推行“首违不罚”清单制度，不断细化“首违不罚”对应的违法行为、违法条款和适用条件，致力于构建更加公平且具有活力的市场环境。

【行政处罚裁量基准制定与适用过程中存在的主要问题】

1.区域间裁量标准各异。当前，各地市场监管部门在一般原则性规定下调整处罚标准的空间较大。一是对裁量因素界定不明。二是对于违法行为及后果的认定标准存在差异。三是裁量标准的细致程度有待提高。行政处罚标准制定规范性、科学性、可操作性以及细化程度的不同致使相似的违法行为在各省、各区域间的处罚判定有所差异，造成了部分“类案不同罚”现象的发生。

2.“过罚相当”原则落实难。第一，部分行政处罚裁量基准存在宽泛、模糊的问题，导致执法人员在具体案件中缺乏明确的裁量依据。第二，《行政处罚法》和相关单行法的衔接适用存在不明确之处，同时执法人员对“特别法优于一般法”存在片面理解，“法律冲突适用规则”不明晰导致实践中仍存在“过罚不当”的风险。此外，对一般主体和特殊主体区分不明确也容易导致所谓的“小过重罚”问题。

3.裁量实践面临风险。行政处罚案件的裁量需要同法院、检察院和纪检机关等多个单位协调配合。然而，市场监管领域基层执法面临着过罚不当的司法审查风险以及滥用职权的纪检监察风险。究其原因，主要有两个维度的问题。一是基层执法人员与司法机关在案件定性与裁量考虑的问题上侧重点不同。二是规则供给不足与配套制度滞后等问题导致行政执法人员在处理涉及“减轻”和“免除”等裁量情形的案件时缺乏有效的参考依据。

【行政处罚裁量基准制度建设的优化路径】

1.协同开展区域间裁量基准制度建设，推进省际办案一体化工作。一是建议有条件的地区加强区域间的沟通协作，综合考虑行政级别、经济发展水平等现实情况，联合出台行政处罚裁量权适用规则、裁量基准及配套的规范性文件。二是建议推广“跨区域协作”智慧裁量平台，以数字化手段推进裁量基准协同。

2.推行包容审慎监管模式，探索营商环境建设所需要的裁量基准制度。一是优化行政裁量基准设计，将当事人主观过错、经济能力等纳入裁量因素；同时，针对地方立法中规定的小微主体，设置差异化的处罚幅度，避免“一刀切”的处罚方式。二是积极完善容错纠错机制，建立“观察整改期”制度，鼓励企业自纠自查。

3.打造多部门联合办案模式，加强行政执法队伍建设。一是畅通多部门信息交流渠道，实现执法判案各环节的信息共享。二是加强各部门在办案中的协调配合，提升涉刑案件移送程序的规范性。三是提升市场监管部门各领域人员专业素养，进一步强化其用法律手段和法律思维解决实际问题的意识与能力。

撰稿：彭卓然、王思远
审核：姚东旻
责编：姚广